協同治理與城市基層社會權威重建

孟偉

協同治理與城市基層社會權威重建

孟偉

隨著市場經濟社會的深入發展，社會建設日益成為公共話題和政府的重要任務。而社會建設任務最終要在更小的社會單位加以體現，這就是實踐中的基層社會治理。近些年，基層社會治理的實踐日益呈現出探索的多樣性。①由是，基層社會研究也日益呈現出寬廣和深入的特征，一個共同的判斷是基層社會治理的多元參與性。這源于研究者在基層社會觀察到多組織主體的活動，也在社會具體事件過程中，發現了多主體的互動。應當說，關于多元性的判斷，一方面符合基層社會治理實踐中多元參與的客觀事實，另一方面也是現代社會治理理論所倡導的基本方向。但大多數對基層社會治理現象的描述仍不能說明多元參與的社會機理和面臨的困境，對基層社會治理所要求的權威秩序如何產生缺乏事實和學理的雙重分析。由此，基層社會治理研究的實踐指導意義受到限制。本文將在分析現代社會共同體復雜性基礎上，探討基層社會面臨的多組織化趨勢與權威缺乏的矛盾以及如何通過協同合作重建符合現代治道變革的城市基層社會治理權威。

一、現代社會共同體復雜性

社會是由各種社會要素構成的具有內在穩定結構的復雜體系，它包括制度結構、階層結構、組織結構、文化心理結構等內容?，F代化以來，人類社會隨著生產活動和科技活動的發展，在時間和空間雙重領域發生了重大變化，這一過程被諸多追求現代化的國家稱之為現代社會轉型。由于現代社會轉型是從傳統社會共同體向現代社會共同體的轉變，其呈現出的復雜性前所未有。

現代社會組織方式復雜。任何社會都需要一定的組織性，在某種意義上社會就是由組織構成的共同體。但不同的社會組織方式以及呈現的組織狀態不同。從基于宗族血緣與地域忠誠性的傳統共同體社會組織，到“家”、“國”一體的強制性被安排的單位制組織社會，再到基于個體利益關聯性和精神偏好的，“家”、“國”分離的，自主選擇性的現代市場經濟社會組織轉變，反映了中國現代化社會變革的一般進程。

在市場經濟社會利益關聯性作用和現代信息社會的雙重作用下，計劃經濟時代戶籍制和單位制下的社會共同體模式，正在不可避免地走向分崩離析。這使中國幾乎每一個城市都存在原駐民與移民人口、戶籍人口與非戶籍人口、城鎮人口與農民工這樣具有不同身份內涵和身份認同的復雜群體。②城市社會存在著以血緣、地域認同為主要特征的傳統社會組織形態；以現代市場經濟條件下權利人的契約性為主要特征的現代商品社會組織形態；以共同價值和共同目標或共同興趣為主要凝聚力的公民社會組織形態。社會組織形態日益呈現出多樣、易變、交錯的特征，構成組織和共同體穩定性的共識越來越難以達成，社會共同體的穩定秩序面臨困境。

現代社會運行狀態復雜。與以土地為基本生產資料，因此“重土安遷”的農業社會不同，現代工業化的生產方式和市場經濟的配置方式，依據資源最優化原則，在高度流動中實現利益最大化。因此，變動、流動取代穩定，成為現代社會運行的常態。這是一種與計劃經濟整齊劃一的簡單化社會迥然不同的復雜社會圖景。自主選擇取代強制是復雜社會復雜性和自由秩序自由性的根本原因，也是復雜社會的基本準則。

現代社會共識機制復雜。盡管滕尼斯不同意用“社會共識”來定義社會成員“共有的理解”，他認為“共識”只是指由思想見解根本不同的人們達成的一致，它是艱難的判斷和妥協的產物，是經歷多次爭吵和許多反抗，甚至偶爾沖突而產生的后果。③其實，任何社會都需要基本社會共識，社會共識的要求是普遍的，社會共識的內容和發生機制具有特殊性。傳統共同體的社會共識機制依賴于社會成員不加思考的“共同體情感”，是“理解先于判斷”的共識?！斑@種理解不是一條終點線，只是所有和睦相處的起點。它是一種‘相互的、聯結在一起的情感’——是‘那些聯結在一起的人恰當的、真實的意愿’；幸虧是這種理解，而且只有這種理解，在共同體中，人們‘才得以保持根本性的團結，盡管有各種各樣的分離因素’?！雹苓@種情況在傳統計劃經濟時代的中國部分得到證明。由于傳統計劃經濟時代國家掌控著全部政治經濟社會資源，這種社會運行機制決定個體對共同體的認識不源于外部要求，也不源于個體內在的經濟理性對成本和收益的算計。人們賴以生存的基本條件就是對共同體無條件的依賴和忠誠，整個社會由此呈現出高度一致性。

現代市場經濟社會的共識建立在“個體的理性判斷”基礎上，是“判斷先于理解”的共識。這種情況源于現代市場經濟社會運行的基本規則。市場經濟社會奠定于個體解放的基礎上，高度解放了的個體被賦予越來越多的私權，自利性的經濟理性成為人的稟賦，“自己象自己希望的那樣”生活，日益成為社會信條。個體的社會偏好、利益偏好、文化偏好，被賦予了仿佛可以不證自明的合法性。但是，這種情況隱匿著另一種風險，個體基于私利和私權的要求與行動，存在著極端化的可能，過度的個體偏好可能把共同體社會推向失序的邊緣。由此，基于必要的一致性、共識性和妥協性而生成的社會秩序，成為現代市場經濟社會最令人期望，同時也最難形成的社會品質。滕尼斯關于“共識”的理解，反映的就是現代市場經濟社會下，社會成員間基于利益偏好和權利訴求而進行的討價還價的共識機制。如果說傳統共同體社會的社會共識基于“先于理解”的忠誠，那么現代市場經濟社會的社會共識則必須通過不同行為體持續的討價還價、談判、溝通、妥協形成。

我國正處于社會高度發展和變化時期，社會結構分化、新的社會要素不斷生成、新舊要素對立和沖突,由此積蓄巨大的張力,這既不同于常規社會,也不同于改革之初的社會，它是無序和良序交錯共融的狀態，⑤也是舊權威模式加速失效與新權威模式加速重建交互作用的階段。

二、基層社會多組織化趨勢及困境

傳統社會共同體分化和新社會共同體要素的發展過程，充滿各種新舊社會勢力較量和縱橫交錯的利害關系，以及由此產生的矛盾和沖突，是典型的“復雜社會”形態。這種復雜性在當代中國基層社會尤其明顯。

近年來在建設和諧社會，鞏固基層政權的政策背景下，各種行政資源和社會資源向基層社會下沉，成為中國行政體制改革和社會建設的基本趨勢之一，其重要原因就是對基層社會組織化內在要求的回應。目前，在城市基層社會，除基本經濟組織和社會組織外，各種“組”、“所”、“站”、“中心”、“室”、“委員會”等政治組織、行政組織林立，基層社會的多組織化趨勢明顯。

這一方面是因為基層社會組織化趨勢，對于整合各種社會勢力、社會集團、社會組織，從而形成新的社會秩序十分必要。另一方面因為人類社會生活的歷史表明，在社會共同體的真實生活中，越是基層社會越能反映出社會生活的本質，越能呈現各種社會生態的真實內容，任何政治權威的建立和政治體制的有效運行，如果不能根植于基層社會就可能喪失必要的廣度和深度。

但多組織化不必然形成合理的權威秩序，而缺乏合理權威秩序的多組織化或多中心化，導致的是無法形成有效合力，其外部表現是組織績效低下。也因此，現階段很多基層社會多組織化趨勢的直接后果并不是效率，而是因合理權威缺乏而導致的治理困境。

其一，復雜社會對有效協調利益矛盾的要求與基層社會組織權威缺乏形成矛盾。城市社會現代化的過程是城市空間不斷擴張的過程，也是發展程度在時間上前后相繼的過程，城市不同區域因發展戰略和發展節奏的差別，與城市宏觀發展水平間可能形成空間或時間的緊張關系。近年來用于城市公共項目和經濟項目的“征地”和“拆遷”，直接引發了城市宏觀發展戰略與基層社會間利益關系的調整；而新興起的國家和城市環境發展戰略與產業發展戰略的實施，也必須通過基層社會配合加以實現。這一過程發生的矛盾和沖突被定義成“長遠利益和短期利益”的矛盾，實際是不同社會勢力利益訴求間的矛盾。在基于經濟理性而形成的“判斷先于理解”的市場經濟社會共識機制下，基于利益的討價還價、矛盾沖突不可避免。

在復雜社會中，傳統社會共同體分化和新社會共同體形成過程，總伴隨各種社會勢力的多種要求和發展過程中的復雜矛盾。亨廷頓在分析政治權威秩序生成機制時認為：“歷史地說，政治機構是在各種社會勢力的相互作用和歧見中從逐漸發展起來的解決這種歧見的程序和組織環節中脫穎而出的?！雹捱@一判斷符合政治權威形成的基本事實。在現代市場經濟和法治社會條件下，政治組織和行政組織通過持續的理解、溝通、說服、妥協，消除社會分歧，解決矛盾，以達成某種社會和解和社會共識的過程實際就是政治權威生成的過程。當基層社會行政多組織狀態不能有效整合并脫穎而出，政治權威秩序就很難確立。而缺乏政治權威秩序的管理體系，對于解決復雜社會的復雜矛盾總有被動和無力之感。

其二，復雜社會對秩序的要求與多組織“碎片化狀態”⑦形成矛盾。復雜社會的基本特征是社會勢力多種多樣，利害關系縱橫交錯，現代社會在一定意義上都是復雜社會。但復雜社會不必然是無序社會，其穩定而和諧的社會秩序需要合理而有效的權威秩序加以保障。

現代城市基層社會普遍存在三種基本組織類型，第一類是經濟組織，其基本的行為準則是利益最大化，而在市場經濟社會共識仍不能成為組織和群體的內在忠誠時，資本所有者與勞動者的關系經常異化和畸變；第二類是行政組織，盡管在公共服務、以人為本、依法行政的理念下，各類行政組織意欲達成公共利益最大化，但在如何定義公共利益，如何通過公共決策實現公共利益等方面，各行政組織更加習慣“要求與服從”的管治邏輯。⑧這種將其他組織和群體置于“被動者”地位的行政邏輯與現代市場經濟社會組織和個體自主選擇性的“主動者”行為邏輯發生矛盾。第三類是社會組織，隨著市場經濟社會的發展，各種社會組織要求自主，主張平等，尋求參與，在關系到本社區利益時，通過“集體行動”發出自己的聲音，提出自己的權利主張。顯然，上述三種組織類型的價值準則和行為邏輯存在差別，如果缺乏制度忠誠和政策共識，組織內部或組織間便經常發生矛盾。

基層社會各類組織間矛盾和行政組織“碎片化狀態”，是權威秩序缺乏的表現，其客觀表現就是“部門分割、各自為陣、資源零散、管理低效”。而行政部門利益的卷入更增加了問題的復雜性，進而限制了權威秩序的生成。

其三，復雜社會對合理而有效管理體系的要求與市、區、街道多組織管理架構權責關系倒錯形成矛盾。與前現代社會不同，現代社會是復雜性社會，這種復雜性在社會轉型期尤其突出。一方面社會個體從傳統秩序中解放出來訴求利益和主張權利，另一方面社會要素的流動性、交互性煥發出巨大創造力的同時也產生大量社會矛盾。這就要求社會管理體制的現代化與其相適應，即基層社會管理體制架構、權責配置關系、體制運行關系要適應復雜社會的流動性和交互性要求。但現有基層社會管理體制顯然并未因“條”、“塊”的多組織性形成有效權威，相反，由于體制架構和權責關系的倒錯影響基層社會治理績效。

無論從社會構成要素和社會生產生活關系多樣性變化趨勢看，還是從社會運行中不斷強化的流動性和交互性看，現代社會因多樣性、開放性、變動性、交互性而構成的復雜性特征都遠遠超過了前現代社會。城市基層社會的多組織化趨勢正是城市公共管理機構對復雜社會的秩序要求的積極回應。但是，這種多組織化趨勢如果不能與有效的制度和運行機制結合起來，形成合理的權威，就很難實現預期的管理績效，相反會因多組織資源的無序化或“碎片化狀態”降低管理績效。城市基層社會的多組織化趨勢正是城市公共管理機構對復雜社會的秩序要求的積極回應。但是，這種多組織化趨勢如果不能與有效的制度和運行機制結合起來，形成合理的權威，就很難實現預期的管理績效，相反會因多組織資源的無序化或“碎片化狀態”降低管理績效。

三、重建多組織參與的協同治理權威

任何社會都需要建立基本社會秩序，而社會秩序總以必要的政治與社會權威為基礎?，F代城市基層社會公共管理發展的基本趨勢是從單向度管制權威走向協同治理權威，這是適應現代復雜性社會的新型權威，是形成公民社會秩序的制度和組織保障。

其一，協同治理權威是多組織資源整合形成的整體性權威。協同論認為，系統能否發揮協同效應是由系統內部各子系統或組分的協同作用決定的，協同得好，系統的整體性功能就好，如果一個管理系統內部相互掣肘、離散、沖突或摩擦，就會造成整個管理系統內耗增加，致使整個系統陷于一種混亂無序的狀態。

在復雜社會條件下，基層社會管理的確需要復雜組織系統發揮作用，這正是基層社會多組織化趨勢的社會基礎。但是在基層社會治理實踐過程中，行政組織、社會組織、經濟組織復雜交織，各組織間缺乏系統整合機制，難以發揮整體協作優勢，在缺失組織績效的同時，也無法建立權威秩序，一個基本趨勢是通過“體制內”政治組織和行政組織與“體制外”經濟組織和社會組織的有機整合，形成以“黨政主導、社會參與的社會管理工作人力資源隊伍”為基礎的，內部功能有序的基層社會協同治理的組織體系和行動體系，從而確立多組織參與的協同治理權威。這一過程主要通過機構、人員、其他行政資源的整合加以實現。

其二，協同治理權威是低度政治性而社會性加強的社會治理權威。政治權威是任何社會形成和保持秩序的基本前提，但通過單純的政黨或政府組織以政治強制性確立起的高度政治性權威，與現代復雜性市場經濟社會和公民社會發展趨勢已不相適應，這正是公共治理興起的社會背景。

正如治理理論所描述的那樣，治理是在復雜社會背景下，對多主體間對話并形成集體行動的規則的創造。多元組織主體共同參與協同治理方式，強調的不是行政權力與社會權力的對立性，也不簡單建立在“政治強權”和“政府說了算”的管制邏輯基礎上，其強調多元參與、協同合作、協調利益矛盾、解決實際問題、建設和諧社會的宗旨，反映了其治理方式的社會性特征。

其三，協同治理權威是建基于多組織參與的制度性權威。在韋伯看來，權威就是獲得一種合法化的權力，根據其形成方式的不同，可以把權威區分為法理型權威、傳統型權威、魅力型權威。在現代社會組織中，占主導地位的是法理型權威。協同治理權威不是傳統管制社會下，“政治組織”對社會的強制要求和社會對“政治組織”或某一個體的絕對服從，而是各組織主體基于制度共識對制度的自覺忠誠和服從，這是現代法理型權威或制度性權威。

其四，協同治理權威是在日常治理行為中建立起的行動性權威。

在社會勢力多樣化和利害關系縱橫交錯的復雜社會，組織體系的權威性總會在回應社會要求和處理社會矛盾的過程中脫穎而出，那些有行動能力和行動績效的組織總能在復雜的社會關系中確立自己的權威。因此，基層社會治理體系的回應能力和行動性，直接影響協同治理權威性。

總之，面對社會權力的擴展和基層社會復雜性問題，基層社會治理方式正在發生著重要轉變，其基本趨勢是接受各類組織的多元參與，將建立在協商、談判、妥協基礎上的共識和協同合作的行動能力，視為基層社會治理實踐唯一可行的選項。以社會治理必要性權威來看，這個過程不是權威流失的過程，而是基于影響力、認同感、平等尊重、協同合作的權威重建的過程。

注釋：

①何海兵：《我國城市基層社會管理體制的變遷：從單位制、街居制到社區制》，香港中大中國研究服務中心，http://www.chinaelections.org。

②深圳桃源街道下轄10個社區工作站，其中6個農城化社區，4個純居民社區。轄區總人口25萬人，其中戶籍人口8萬人，流動人口17萬人，說明了這種復雜性?！渡钲谑刑以唇值擂k事處社會管理體系指引》。

③④[英]齊格蒙特·鮑曼著：《共同體》，江蘇人民出版社，2003年版，第5頁。

⑤《我國“復雜化社會”的形成及其治理》，《湖南行政學院學報》，2006年04期。

⑥塞繆爾·P·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，生活·讀書·新知三聯書店，1996年第3版，第11頁。

⑦⑧《數字化、精細化社會管理的“桃源模式”——桃源街道辦基層行政管理創新材料之一》。

（作者：深圳市委黨校政治學教研部副主任、教授）