論教師的法律地位及其權利義務

朱海文,鄧 霞

(文山學院政史系,云南文山 663000)

隨著我國教育制度改革及教師人事管理制度改革的深入,教師的法律地位問題顯得日益突出和關鍵,已成為當前我國教育法學研究和法制實踐中的一個重要課題。科學界定和落實教師的法律地位,不但是確保教師合法權益、提高教師法律地位的需要,也是增強教師自身素質,使教師管理法制化、規范化的核心所在。

一、教師法律地位的概念分析

1966年聯合國教科文組織《關于教師地位之建議書》指出: (1)所謂 “教師”,涵括所有擔起學童教育之在校人員。(2)教師 “地位”一詞,意指其立場及受重視程度,系經由對教師所發揮之功能,所表現之能力,工作態度,以及自其他專業團體獲得之報酬與其他實質上獎勵的重要性予以評估,所引證的結果。我國的學者關于教師的法律地位一般有以下幾種觀點:(1)教師法律地位是指以法律形式規定的教師在各種社會關系中的位置。[1](2)教師是履行教育教學職責的專業人員;教師必須從教于各級各類學校或其他教育機構;教師具有特定的權利義務。[2](P167)(3)教師的法律地位是指教師的法律人格和教師屬于某類的權利、責任、能力和無能力。[3]筆者認為,教師的法律地位是指通過教育法律法規確認的教師的職業地位、法律人格和教師的權利義務。教師的法律地位應涵蓋教師的政治地位、經濟地位和職業聲望等方面的內容,該內容通常是通過教師的權利與義務體現出來。

二、關于教師法律地位理論學說及其定位

(一)雇員說

該學說認為,根據《中華人民共和國教師法》(以下簡稱《教師法》)第 17條的規定:“學校和其他教育機構應當逐步實行教師聘任制。教師的聘任應當遵循雙方地位平等的原則,由學校和教師簽訂聘任合同,明確規定雙方的權利、義務和責任。”據此,教師與學校形成的關系應該是一種平等的雇傭關系,在這種雇傭關系下,學校和教師可以互為雙向選擇,處于平等地位。教師與學校的權利義務完全由雙方的合同來確定,通過合同來明確規定雙方的權利義務和責任,雙方不存在行政隸屬關系。因此,教師的法律地位與一般的雇員沒有區別。故教師的法律地位應界定為雇員。

(二)公務員說

該學說認為,教師的主要職責是完成國家交付的教學任務,教師的這一職務行為具有濃厚的公法色彩。并且,由于國家對教育仍實施嚴格的管理,學校在教師的任命方面仍然不享有完全的自主權,仍然要受到定編定崗的限制。[4]因此,國家與教師的關系應屬于國家公職關系,教師具有公務員的法律地位。在國際上,日本、法國、德國在確定教師的法律地位時即采此說。

(三)專業人員說

該學說認為,根據《教師法》第 3條的規定:“教師是履行教育教學職責的專業人員,承擔教書育人,培養社會主義事業建設者和接班人、提高民族素質的使命。教師應當忠誠于人民的教育事業。”因此,教師的法律地位既不是公務員,也不是雇員,而是承擔教育教學任務的專業技術人員。該學說只能是教師職業特性的一種說明,而不能揭示教師的法律地位。

筆者認為,第一,我國的教育法律規定教師和學校的聘用合同是為了更好地貫徹我國的教育方針,體現出教育的社會公共利益和國家公共利益。學校是從事教育公務的機構,是作為特別公法人執行教育公務,而教師是學校法人成員的重要組成部分,教師通過參與學校的管理、進行具體的教育教學活動,使學校的教育公務得以順利實施。故教師與學校的聘用不同于為了私人利益的聘用,因此,不能將教師的地位界定為雇員。第二,我國現行的《中華人民共和國國家公務員法》 (以下簡稱《國家公務員法》)未將教師納入國家公務員的范圍。除此之外,教師與公務員的工作性質上也有很大差別:公務員要嚴格按照上級的指令行事,其任何職務行為都要有法律依據,并嚴格按照法律程序行使職務行為。教師的工作性質則要求有相當的自由空間,以充分發揮教師的想象力和創造力來提高教育教學水平和科研水平。[4]故也不能將教師的地位界定為嚴格意義上的公務員。第三,依據《教師法》的規定:教師享有不低于公務員水平的待遇,教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平,并逐步提高教師的工資水平,醫療同當地國家公務員享受同等的待遇,定期對教師進行身體健康檢查,并因地制宜安排教師進行休養等等。法律的這些規定表明教師的地位跟公務員非常接近。我國 2007年頒布的《中華人民共和國勞動合同法》(以下簡稱《勞動合同法》)第 2條中指出:中華人民共和國境內的企業、個體經濟組織、民辦非企業單位等組織 (以下稱用人單位)與勞動者建立勞動關系,訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同,適用本法。國家機關、事業單位、社會團體和與其建立勞動關系的勞動者,訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同,依照本法執行。”實踐中事業單位人員的構成是公務員或參照公務員管理的人員;實行聘用制的人員;一般勞動者。公務員或參照公務員管理的人員不適用《勞動合同法》,一般勞動者適用《勞動合同法》,實行聘用制的人員部分適用。這里的部分適用是指事業單位聘用清潔工、保安人員等后勤人員,而教師是參照公務員管理的人員則不能適用。我國刑法第 93條規定:本法所稱國家工作人員,是指國家機關中從事公務的人員。國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員,以及其他依照法律從事公務的人員,以國家工作人員論。也就是說事業單位中從事公務的人員以國家工作人員論,教師的教育教學行為本質上是完成國家交給的公務行為,當然教師是以國家工作人員論了。綜上,教師雖不屬于國家公務員,《國家公務員法》也未將教師納入國家公務員的范圍,但教師是參照公務員管理的人員,以國家的工作人員論,故教師具有類似公務員的法律地位和屬性,筆者將教師的法律地位界定為“準公務員”。

三、我國教師法律地位的具體體現——權利義務

(一)教師的權利義務

教師的權利義務包括兩方面的內容,一方面是指教師作為公民所享有的一般性權利義務;另一方面則是指作為教師所特有的基于法律的特別規定的權利義務。在此,我們主要就教師的職業權利義務加以分析。教師的這種權利義務是基于特定的職業性質而產生的,由教育法律規范設定,并與教師職務、職責密切相關。我國的《教師法》、《教育法》對教師的權利和義務作了明確的規定。就教師的基本權利而言,教師享有:教育教學權、學術研究權、指導評定權、報酬待遇權、參與管理權、進修培訓權。當自身的權利受到侵害時,教師可依法要求國家部門以強制力加以保障。就教師的基本義務而言,教師義務有:律己義務、教書義務、育人義務、尊重學生人格義務、保護學生合法權益義務、提高業務水平義務。除此之外,《教師法》還就不同類別學校教師享有的一些特殊權利作了規定。教師不僅要正確行使自己的權利,也必須嚴格履行自己的義務。從一定意義上講,教師的權利體現著教師在教育事業中的主體地位,教師的義務則意味著教師在教育事業發展中所擔負的重要職責。[5]教師的權利和義務之間是相互聯系、不可分割的對立統一關系。

(二)教師權利義務的缺陷

1.教師的權利義務內容相對簡單和貧乏

我國的《教師法》是在上世紀 90年代頒布的。在當時的歷史條件下,教育現代化的目標相對比較低,目前教育現代化的目標中所包含的教育民主化、教育多元化、教育科技化、教育國際化等內容在《教師法》中很少甚至沒有得到體現。教育理念是教育法律制度背后的精神,不同的教育理念會催生不同的權利義務并形成不同的教育法律制度。現行《教師法》在國家權力本位的理念和國家教育權的理念指引下,對教育的內容管得太過寬泛,對教師專業自主的權利限制太多。這些理念都不適應現代教育改革的需要,將逐漸被以人為本、國民教育、終生教育等理念所取代。以當前的標準對其進行審視,不難發現它存在著教師權利義務內容相對簡單和貧乏的問題。

2.教師的法律地位不明確

《教師法》通過之前,按照我國的人事管理制度,教師被納入國家干部管理體制,教師的身份是國家干部。學校作為教育行政機關的附屬機構,是政府的延伸,具體進行教師的管理工作。教師任用實行任命制,教師調動納入干部人事計劃,必須經過行政機關的批準。將所有教師都納入國家干部的管理體制,并不符合教育的規律。我國當時 “一刀切”的教師人事管理制度限制了教師的合理流動,使教師職業中應有的競爭機制缺乏彈性。因此,在由社會主義計劃經濟向市場經濟轉軌的大背景下,當時依據“建設一個大社會、小政府格局”的執政理念,開始減少公務員隊伍,因而《教師法》在制定過程中也沒有把教師確定為公務員身份。《教師法》未對教師管理體制中教師法律地位作出明確規定,其危害是:對教師法律地位的保障內容缺乏具體明確的規定,權利救濟的制度設定不合理,在實踐過程中既不能保證教師有效地履行其職責又不能很好地保證教師的合法權益,也做不到依法對教師進行管理。目前教育實踐中所產生的矛盾和糾紛,主要是由教師的法律地位定位不清所導致的。

3.教育法體系不完善,立法技術有待重視和加強

盡管我國現行的與教師權利義務有關的教育法律法規在數量上已初具規模,但離完備的教育法體系所應具備的標準還有很大差距。現行的教育法體系暴露出一些有待解決的問題。一些已有的教育法律法規顯得比較粗糙,顧此失彼,甚至互相抵觸。可操作性不強更是明顯的缺陷。在教師權利義務的問題上存在法律規定泛化的現象,對學校與教師的權利義務內容、對學校及政府的職權與職責等都未作出明確而具體的界定。雖然《教師法》中有一些條款規定了教師的權利,但對教師的這些權利得不到保障時卻沒有明確的救濟條款,權利保護力度不夠。[6]如《教師法》第 25條規定:“教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平,并逐步提高。”那教師這項權利的相對義務人是誰?權利無法實現時的救濟途徑有哪些?法律對這些問題都未作出明確規定。

四、提高教師法律地位的措施

(一)提高教師待遇

一般來講,職業地位取決于職業待遇和職業聲望。當前我國教師的職業待遇和職業聲望卻一直不高,雖然《教師法》和《教育法》對提高教師待遇作了明確規定,但是現實中許多教師的物質生活水平依然還比較低,過低的職業待遇不僅影響教師的生活和工作質量,也勢必會影響到教師的職業聲望,甚至影響國家整體教育質量。

(二)健全教師權益的保障機制

從法律的運行來看,教師權益保障機制至少由以下三個機制組成:第一是教師自我保護機制。教師要懂得如何實現自身的權利,熟知權利的救濟途徑,包括申訴的形式、受理機關、處理程序等制度。第二是政府機關的執法保障機制。[7]當前落實《教師法》主要責任還在政府,特別是地方政府。目前地方政府在管理教育、管理教師中居于主體地位,且《教師法》中規定了地方政府在管理教育和教師中的多項權力和責任,對地方政府教育行政部門依法受理教師申訴,依法保護教師權益也有明確規定。第三是人大等組織的監督保障機制。全國人大和地方人大應建立起《教師法》執法監督機制,對那些無故拖欠教師工資,無視或侵害教師合法權益的行為切實起到其應有的保障作用。

(三)明確教師法律地位

根據我國現階段的國情,在立法中將教師確定為公務員身份并采取職位聘用制。賦予教師公務員的法律地位,是最有利于實現教師職務的穩定性和公共性,最能實際保障教師的合法權益和提升教師社會地位的立法選擇。教育立法應當充分利用現有制度和運行機制,以適當的代價實現教育現代化的目標。

(四)盡快完善申訴制度

國家和各級教育行政部門應盡快采取措施成立處理教師申訴案件的組織,由教育行政官員、學校代表、教師代表及司法界人士參加,當然可以以兼職為主。國家有關部門應盡快制定教師申訴事項、具體程序、處理期限、處理原則和確認處理結果的法律效力,盡快使教師申訴有渠道,有答復。

[1] 包秀榮.試論教師的法律地位[J].內蒙古民族師院學報,1998,(1):75-79.

[2] 李連寧,孫葆森.教育法制概論 [M].北京:教育科學出版社,1998.

[3] 孟韋青.論我國公立中小學教師的法律地位[D].中國政法大學碩士論文,2002.

[4] 付玉萍.教師法律的法律地位及其保護 [J].法制天地,2007,(2):68-70.

[5] 劉冬梅.教師的法律地位問題探討[J].教育評論,2000,(1):25-27.

[6] 程雁雷,廖偉偉.教師權利義務體系的重構——以教師法律地位為視角[J].國家教育行政學院學報,2006,(6):18-25.

[7] 蘭惠敏,潘海林.我國教師法律地位研究綜述 [J].臨沂師范學院學報,2005,(2):25-28.