刑事訴訟中公訴權(quán)之濫用及其規(guī)制

黃 豹

（武漢紡織大學(xué) 人文社科學(xué)院，湖北武漢 430073）

刑事訴訟中公訴權(quán)之濫用及其規(guī)制

黃 豹

（武漢紡織大學(xué) 人文社科學(xué)院，湖北武漢 430073）

一切權(quán)力都存在濫用的可能，刑事訴訟領(lǐng)域中的公訴權(quán)也不例外。公訴權(quán)濫用的表現(xiàn)形態(tài)主要包括：起訴權(quán)的濫用、不起訴權(quán)的濫用和公訴權(quán)在行使過程中的一些程序性權(quán)力濫用。對(duì)公訴權(quán)濫用的規(guī)制，主要集中表現(xiàn)為四種：審判權(quán)對(duì)公訴權(quán)濫用的規(guī)制、特定組織機(jī)構(gòu)對(duì)公訴權(quán)濫用的規(guī)制、被追訴方對(duì)公訴權(quán)濫用的規(guī)制、被害人對(duì)公訴權(quán)濫用的規(guī)制。檢察官的公訴裁量權(quán)和公訴權(quán)濫用不完全相同，公訴裁量權(quán)也可能被濫用。

刑事訴訟；公訴權(quán)；起訴權(quán)；濫用；規(guī)制

一切權(quán)力都存在濫用的可能，作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院所擁有的公訴權(quán)也不例外。公訴權(quán)是檢察權(quán)的核心內(nèi)容，是檢察權(quán)區(qū)別于其他的政治法律權(quán)力的本質(zhì)反映。[1]從訴權(quán)的發(fā)展歷史來看，公訴權(quán)雖然產(chǎn)生晚于私訴權(quán)，但其已經(jīng)在當(dāng)今世界各國刑事控訴體制中居于主導(dǎo)性地位。我國目前比較注重對(duì)刑事訴訟中私訴權(quán)進(jìn)行保護(hù)，其實(shí)，對(duì)公訴權(quán)濫用予以預(yù)防與規(guī)制同樣可以實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。在此，筆者擬對(duì)刑事訴訟中公訴權(quán)的濫用及規(guī)制略作探討，以求達(dá)到拋磚引玉之效。

1 公訴權(quán)濫用的提出及其表現(xiàn)形態(tài)

何謂公訴權(quán)的濫用？濫用，英文為 abuse，詞源為“ab”+“use”，后者為使用之意；前者是一個(gè)前綴，表示away from，off，表示偏離、脫離或離開之意。因此濫用的本意是指偏離、脫離了事物本來的用處，引申為不恰當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)（如酒精、藥物等）使用，以及胡亂或過度地使用，程度、數(shù)量等方面沒有限制地使用，如濫用藥品、濫用職權(quán)等。公訴權(quán)濫用，也就是指偏離、脫離或者離開了公訴的原有目標(biāo)和價(jià)值，胡亂或者過渡地使用該項(xiàng)權(quán)力，給相對(duì)人造成損害的行為。從廣義上看，公訴權(quán)濫用應(yīng)當(dāng)包括一切不符合國家法律關(guān)于公訴行為目的和任務(wù)的規(guī)定的行為，如公訴人員無權(quán)執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法，不按照法律規(guī)定程序和期限執(zhí)法，這些行為一般構(gòu)成違法，情節(jié)嚴(yán)重的、造成嚴(yán)重后果的甚至可能構(gòu)成犯罪；狹義的公訴權(quán)濫用則是指公訴機(jī)關(guān)利用國家法律規(guī)定的公訴裁量權(quán)，以外表合法的形態(tài)掩蓋非法或者不當(dāng)目的和利益的行為，如在沒有新的事實(shí)證據(jù)的情況下多次提起公訴、濫用存疑不起訴權(quán)等等。

公訴權(quán)是國家的一項(xiàng)重要公權(quán)力，對(duì)代表國家具體行使這一權(quán)力的檢察機(jī)關(guān)而言，必須堅(jiān)持從嚴(yán)治檢、嚴(yán)格管理、嚴(yán)格監(jiān)督、嚴(yán)明紀(jì)律，堅(jiān)決防止權(quán)力濫用。為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)公訴隊(duì)伍的嚴(yán)格管理、嚴(yán)格監(jiān)督、嚴(yán)明紀(jì)律，保障公訴權(quán)的正確行使，最高人民檢察院公訴廳在2005年5月27日頒布了六條硬性紀(jì)律規(guī)定，以保證公訴權(quán)不被濫用。這六條硬性紀(jì)律規(guī)定包括：第一，利用職權(quán)貪污受賄、徇私枉法；第二，私放犯罪嫌疑人、幫助串供、毀滅或者偽造證據(jù)以及通風(fēng)報(bào)信、泄露辦案機(jī)密；第三，私自辦案或者干預(yù)下級(jí)檢察院辦案；第四，私自會(huì)見案件當(dāng)事人及其辯護(hù)人、代理人、申訴人、親友或者接受上述人員財(cái)物、宴請、娛樂活動(dòng)；第五，在辦案中刑訊逼供、暴力取證或者有其他嚴(yán)重侵犯訴訟參與人訴訟權(quán)利行為；第六，因違法違規(guī)辦案、玩忽職守造成犯罪嫌疑人等脫逃、死亡、嚴(yán)重傷殘等。凡是發(fā)生以上六種情形之一的，相關(guān)責(zé)任人都要先停職離崗，再區(qū)分性質(zhì)和情節(jié)輕重，依照檢察紀(jì)律嚴(yán)肅處理，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。

最高人民檢察院公訴廳所設(shè)定的這六種情況均屬于廣義上的公訴權(quán)濫用，很多情況已經(jīng)直接構(gòu)成犯罪，如構(gòu)成貪污受賄罪、徇私枉法罪、刑訊逼供罪、暴力取證罪等。由于這些濫用形式從犯罪構(gòu)成上看，非常明顯和容易識(shí)別，所以這里不作為我們公訴權(quán)濫用的研究重點(diǎn)，我們這里研究公訴權(quán)濫用應(yīng)當(dāng)主要集中于狹義的公訴權(quán)濫用，通過外表合法的形態(tài)掩蓋非法或者不當(dāng)目的和利益的公訴權(quán)濫用。我國有學(xué)者根據(jù)實(shí)踐中的可能情形，認(rèn)為濫用公訴權(quán)一般體現(xiàn)在做出提起公訴、不起訴、抗訴以及補(bǔ)充偵查、撤回起訴等這些具體的決定上，表現(xiàn)形式主要包括起訴權(quán)濫用、不起訴權(quán)濫用和抗訴權(quán)濫用。[2]筆者基本上認(rèn)同這種公訴權(quán)濫用表現(xiàn)形式的分類方法，這也是狹義公訴權(quán)濫用的核心內(nèi)容。當(dāng)然，抗訴權(quán)（有點(diǎn)國家也稱為上訴權(quán)）其實(shí)是公訴權(quán)的延伸或者稱為公訴權(quán)的救濟(jì)，因此抗訴權(quán)的濫用實(shí)際上可以理解為公訴救濟(jì)權(quán)的濫用，這里不做重點(diǎn)研究。

基于此，筆者以為，公訴權(quán)濫用的表現(xiàn)形態(tài)主要包括：第一，起訴權(quán)的濫用。司法實(shí)務(wù)中常見形態(tài)有：撤回起訴后的無明顯新證據(jù)事實(shí)多次再起訴；不起訴后依據(jù)同一事實(shí)再次起訴；改變已生效判決認(rèn)定的事實(shí)后起訴；將可自訴的案件強(qiáng)行提起公訴；創(chuàng)造一些新的、未獲得法律認(rèn)可的制度改變起訴權(quán)的適用，如對(duì)未成年人犯罪的暫緩起訴制度等。第二，不起訴權(quán)的濫用。司法實(shí)務(wù)中常見形態(tài)有：將應(yīng)起訴的犯罪嫌疑人作不起訴處理，尤其是共同犯罪案件的同案犯；將應(yīng)作法定不起訴或酌定不起訴處理的作存疑不起訴處理；隨意適用免予起訴（1996年修訂后的我國《刑事訴訟法》已經(jīng)廢除）制度等。第三，公訴權(quán)在行使過程中的一些程序性權(quán)力濫用。司法實(shí)務(wù)中常見形態(tài)有：審前羈押的標(biāo)準(zhǔn)控制的嚴(yán)格程度不一致，該逮捕的沒有逮捕，不符合逮捕條件的被逮捕；開庭前證據(jù)展示不全面，故意隱藏有關(guān)證據(jù)或者材料；對(duì)辯護(hù)律師的閱卷請求設(shè)置障礙；通過審查起訴中的改變管轄，故意拖延審查起訴時(shí)間；審查案件未訊問犯罪嫌疑人，未認(rèn)真聽取被害人和犯罪嫌疑人、被害人委托的人的意見；法庭審理過程中不符合法定情形的，要求法庭延期審理，等等。

2 公訴權(quán)濫用的規(guī)制模式考察

對(duì)公訴權(quán)濫用的規(guī)制，不同國家規(guī)定了不同的規(guī)制模式，主要集中表現(xiàn)為四種渠道：

第一，審判權(quán)對(duì)公訴權(quán)濫用的規(guī)制。根據(jù)現(xiàn)代司法的基本精神，刑事訴訟中公訴權(quán)與審判權(quán)關(guān)系的應(yīng)該是不告不理、控審分離、保障司法獨(dú)立，公訴權(quán)啟動(dòng)審判權(quán)，同時(shí)審判機(jī)關(guān)也可以運(yùn)用司法裁判權(quán)對(duì)公訴活動(dòng)進(jìn)行制約。如德國刑事訴訟法第170條允許檢察官對(duì)案件的個(gè)人評(píng)斷存在偏差，但一旦提起控訴，并且法院已經(jīng)受理，檢察院就不能撤回起訴（第 156條）。公訴原則上應(yīng)當(dāng)采取書面形式，審判中對(duì)原先的起訴需要進(jìn)行修改的，必須征得法院和被告人的同意。[3]我國《刑事訴訟法》第170條第3款也規(guī)定，被害人有證據(jù)證明對(duì)被告人侵犯自己人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，而公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院不予追究被告人刑事責(zé)任的案件，人民法院可以作為自訴案件受理。根據(jù)我國《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》的規(guī)定，人民法院庭前無實(shí)體審查的權(quán)力，對(duì)人民檢察院的起訴決定主要進(jìn)行程序上的審查，但有權(quán)要求人民檢察院補(bǔ)足起訴材料或決定退回、不予受理，實(shí)現(xiàn)對(duì)刑事公訴權(quán)的制約。

第二，特定組織機(jī)構(gòu)對(duì)公訴權(quán)濫用的規(guī)制。日本為了防止檢察官濫用公訴權(quán)，保證公訴權(quán)能夠“公正地反映民意”，于1948年制定了《檢察審查會(huì)法》，建立了檢察審查會(huì)制度。檢察審查會(huì)是為了防止檢察官濫用檢察權(quán)而設(shè)立的審查檢察官作出不起訴處分案件的獨(dú)立性機(jī)構(gòu)。檢察審查會(huì)制度既是對(duì)檢察官的監(jiān)督制度，又是國民參加國家司法活動(dòng)的一種具體形式。[4]我國憲法規(guī)定，最高人民檢察院對(duì)全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，地方各級(jí)人民檢察院對(duì)產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)人民檢察院負(fù)責(zé)（第133條）；全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)監(jiān)督最高人民檢察院的工作（第67條）；縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督本級(jí)人民檢察院的工作（第104條）。我國《刑事訴訟法》第144條還規(guī)定了公安機(jī)關(guān)對(duì)刑事公訴權(quán)的規(guī)制：對(duì)于公安機(jī)關(guān)移送起訴的案件，人民檢察院決定不起訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)將不起訴決定書送達(dá)公安機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)認(rèn)為不起訴的決定有錯(cuò)誤的時(shí)候，可以要求復(fù)議，如果意見不被接受，可以向上一級(jí)人民檢察院提請復(fù)核。

第三，被追訴方對(duì)公訴權(quán)濫用的規(guī)制。公訴權(quán)如果被濫用，最直接的受害者可能就是被追訴方。行使控訴職能的檢察院與行使辯護(hù)職能的被追訴人則始終處于一種矛盾的對(duì)抗境地，兩者的關(guān)系體現(xiàn)了對(duì)立性和對(duì)抗性，特別是前者更加顯著。[5]這就決定了一方權(quán)力（權(quán)利）的行使必然要受到另一方的限制和約束。被追訴方的規(guī)制主要表現(xiàn)在監(jiān)督公訴機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照法律規(guī)定的程序和要求進(jìn)行，防止公訴機(jī)關(guān)濫用職權(quán)、錯(cuò)訴濫訴，保障被追訴人的合法權(quán)益。如我國《刑事訴訟法》第 34條規(guī)定，公訴人出庭公訴的案件，被告人因經(jīng)濟(jì)困難或者其他原因沒有委托辯護(hù)人的，人民法院可以指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護(hù)。第75條規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者犯罪嫌疑人、被告人委托的律師及其他辯護(hù)人對(duì)于人民法院、人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施超過法定期限的，有權(quán)要求解除強(qiáng)制措施。

第四，被害人對(duì)公訴權(quán)濫用的規(guī)制。作為犯罪的直接受害者，被害人有理由和權(quán)利對(duì)公訴權(quán)進(jìn)行規(guī)制。首先，在公訴機(jī)關(guān)作出起訴或不起訴決定以前，被害人可以對(duì)公訴機(jī)關(guān)的審查起訴活動(dòng)進(jìn)行一定程度的制約。如英國司法改革報(bào)告《所有人的正義Justice for All》中將“給被害人和證人以更好的待遇”作為司法改革目標(biāo)之一。其次，對(duì)公訴機(jī)關(guān)的不起訴決定，被害人有權(quán)獲得救濟(jì)。表現(xiàn)在：被害人有權(quán)對(duì)該決定聲明不服或提出申訴；被害人有權(quán)依法啟動(dòng)公訴程序，推翻檢察官的不起訴決定，如德國的強(qiáng)制起訴程序和日本的準(zhǔn)起訴程序。[6]我國《刑事訴訟法》第145條規(guī)定，對(duì)于有被害人的案件，決定不起訴的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)將不起訴決定書送達(dá)被害人。被害人如果不服，可以自收到?jīng)Q定書后7日以內(nèi)向上一級(jí)人民檢察院申訴，請求提起公訴。人民檢察院應(yīng)當(dāng)將復(fù)查決定告知被害人。對(duì)人民檢察院維持不起訴決定的，被害人可以向人民法院起訴。被害人也可以不經(jīng)申訴，直接向人民法院起訴。也有學(xué)者指出，被害人對(duì)檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)的制約是以犧牲犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任為代價(jià)，甚至?xí)霈F(xiàn)以錢代刑的可能。為了更好地懲罰和預(yù)防犯罪，保證司法的公平和公正，被害人對(duì)檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)的制約必須限于一定的案件范圍，即總體來講應(yīng)限于輕罪。[7]

3 公訴裁量權(quán)的界定及濫用、規(guī)制

公訴裁量權(quán)是檢察官酌情提起公訴與否的權(quán)力，屬于自由裁量權(quán)之范疇。何謂自由裁量權(quán)？根據(jù)《牛津法律大辭典》的解釋，是指根據(jù)具體情況作出決定或裁定的權(quán)限，其作出的決定應(yīng)是正義、公平、公正、平等和合理的；運(yùn)用司法裁量權(quán)解決的問題，既不是需要運(yùn)用證據(jù)來解決的問題，如事實(shí)問題，亦不是需要運(yùn)用權(quán)威或辯論來解決的問題，如法律問題，而是需要運(yùn)用道德評(píng)判來加以確定的問題。[8]自由裁量權(quán)的本質(zhì)即是合法和合理地進(jìn)行自由選擇的權(quán)力。[9]據(jù)此，公訴裁量權(quán)是指公訴機(jī)關(guān)依照法律的規(guī)定，在審查相關(guān)案件證據(jù)的基礎(chǔ)上，就具備足夠犯罪嫌疑，符合法定起訴條件的犯罪嫌疑人是否提起公訴問題進(jìn)行斟酌、選擇進(jìn)而作出處理決定的權(quán)力。[10]公訴裁量權(quán)是和起訴便宜主義密切相連的，起訴便宜主義又是由起訴法定主義演化而來的。

起訴法定主義是指凡是具有犯罪的客觀嫌疑，只要符合提起公訴條件，就必須提起公訴。而起訴便宜主義與之恰恰相反，它是指雖然具有提起公訴的犯罪嫌疑，并且具備了提起公訴的條件，但是經(jīng)過公訴人裁量，決定不提起公訴。從詞源及語義上看，便宜主義起源于中國，日語中的“便宜主義”一詞就是用中國的四個(gè)漢字來表達(dá)的。便宜從事在中國兩千年前的漢代就已經(jīng)很普遍了。[11]日本學(xué)者松尾浩認(rèn)為，“起訴便宜主義”是一個(gè)極其不順耳的日語。從字面上講，便宜主義是指“不采取根本性的措施，而是應(yīng)付具體的場面而解決事務(wù)的做法”（參見國語大辭典）。但他認(rèn)為“起訴便宜主義”這一用語來自于德國法學(xué)上的 Opportunit?tsprinzip。[12]作為起訴制度的一種新模式，起訴便宜主義由日本國首先在法律中予以規(guī)定，并對(duì)世界各國立法產(chǎn)生重要影響。《日本刑事訴訟法》第248條規(guī)定：“根據(jù)犯人的性格、年齡及境遇、犯罪的輕重及情節(jié)和犯罪后的情況，沒有必要追訴時(shí)，可以不提起公訴。”比較有意思的是，德國刑事訴訟法學(xué)界原來對(duì)起訴便宜主義持蔑視的態(tài)度，而對(duì)以采取起訴法定主義為自豪。但現(xiàn)在這種強(qiáng)制起訴原則被不斷增加的例外所限制或者說被侵蝕。現(xiàn)在，只對(duì)于大多數(shù)嚴(yán)重犯罪案件，才適用強(qiáng)制起訴。對(duì)于不太嚴(yán)重的犯罪，《德國刑事訴訟法典》提供了多種不起訴的規(guī)定，最廣泛使用的條款是沒有后果的不起訴（第153條）以及附條件的不起訴。[13]而在英美法系國家，公訴裁量權(quán)一直是檢察官傳統(tǒng)上固有的權(quán)力。在我國，檢察官的公訴裁量權(quán)受到立法的嚴(yán)格限制，我國檢察官享有的公訴裁量權(quán)較為有限。一般認(rèn)為，我國檢察官的公訴裁量權(quán)集中體現(xiàn)在我國刑訴法第140條第4款和第142條第2款規(guī)定上，即對(duì)于證據(jù)不足以及對(duì)于犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，檢察機(jī)關(guān)可以作出不起訴的決定。

嚴(yán)格意義上說，檢察官的公訴裁量權(quán)和公訴權(quán)濫用是不同的，前者一般是符合法律規(guī)定精神，而后者是違背法律規(guī)定精神，特別是廣義上的公訴權(quán)濫用；從研究范圍看，公訴裁量權(quán)主要研究的是“具備公訴的條件但不提起公訴”的情況，而公訴權(quán)濫用顯然超越了這個(gè)研究領(lǐng)域，既包括該公訴的不公訴，也包括不該公訴的公訴了。從這個(gè)意義上說，公訴權(quán)濫用應(yīng)當(dāng)包括公訴裁量權(quán)的濫用，甚至很多公訴權(quán)濫用是借公訴裁量權(quán)的名義濫用公訴權(quán)。按照自由裁量權(quán)的本意理解，在公訴實(shí)踐中其意味著：即使有充足的證據(jù)證明有罪也可能作出不起訴決定。按照我國學(xué)者的理解，檢察自由裁量的決定并不是僅建立在證據(jù)基礎(chǔ)之上，而主要基于政策的考慮。[14]而這個(gè)政策是否與國家法律規(guī)定精神一致，值得懷疑？一些地方檢察機(jī)關(guān)實(shí)行的帶有“地方色彩”和“個(gè)案標(biāo)志”的做法，是否能視為公訴裁量權(quán)，值得推敲。不過，公訴裁量權(quán)也可以被濫用。公訴裁量權(quán)是公訴權(quán)的重要組成部分，對(duì)公訴權(quán)濫用的規(guī)制渠道完全適用于對(duì)公訴裁量權(quán)濫用的規(guī)制，即對(duì)公訴裁量權(quán)濫用的規(guī)制包括審判機(jī)關(guān)規(guī)制、特定組織機(jī)構(gòu)的規(guī)制、被追訴方的規(guī)制和被害人的規(guī)制。此外，有學(xué)者提出，結(jié)合當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)正在試行的人民監(jiān)督員制度和最高人民檢察院公訴廳2001年3月印發(fā)的《人民檢察院辦理不起訴案件公開審查規(guī)則》的規(guī)定，我國應(yīng)當(dāng)建立公訴機(jī)關(guān)辦理相對(duì)不起訴案件公開審查制度；賦予被害人申請法院對(duì)公訴機(jī)關(guān)作出的不起訴決定予以審查的權(quán)利；對(duì)于公訴機(jī)關(guān)擬作相對(duì)不起訴處理的案件，在公訴機(jī)關(guān)作出具體的決定之前，應(yīng)賦予犯罪嫌疑人請求將案件交付法院審理的權(quán)利。[15]這些規(guī)制渠道也是可行的，對(duì)于限制和約束公訴裁量權(quán)的濫用，顯然是有積極作用的。

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The abuse and restriction of the public prosecution in criminal procedure

HUANG Bao
（Institute of Humanities and social Sciences, Wuhan Textile University, Wuhan Hubei 430073, China）

All the power has potential for abuse. The public prosecution in criminal procedure is no exception.Manifestations of public prosecution abuse include: the abuse of suing, the abuse of no-suing and some abuse of procedural power. There are four regulation to abuse of public prosecution: jurisdiction regulation, a specific organization’s regulation,criminal defendant and the victim regulation . Prosecutor's indictment discretion is not exactly same as the abuse of public prosecution and discretion may be abused.

criminal proceedings; public prosecution; the power to sue; abuse; regulation

D915.3

A

1009－5160(2010)06－0018－04

黃豹（1973—），男，副教授，博士，研究方向：刑事程序法學(xué)、司法制度.