農村“飛地”如何管理和利用

□智通祥 劉富榮

農村“飛地”如何管理和利用

□智通祥 劉富榮

“飛地”，俗稱插花地，分為外“飛地”與內“飛地”。本文僅指雖擁有集體土地所有權，但不在本行政區主體內的土地。

在行政區域界線交錯的農村，雖然土地利用逐步節約集約化，一些零星荒地和閑散地也都能被充分利用起來，但仍有一種地未得到農村集體經濟組織和基層政府的重視，或者說雖被重視了，但由于歷史和自然等多種原因未能得到有效利用,產出極低，這就是“飛地”。

“飛地”的利用不僅低效，而且由于缺乏有效管理，極易發生違法用地。因此，應加強對農村集體“飛地”的利用和管理。

——題記

涉及“飛地”的兩起信訪案

2008年12月，江蘇省東臺市溱東鎮蘇莊村村民李某寫信給分管國土資源管理工作的副省長，反映該村有兩座小土窯仍在燒制黏土實心磚，與省政府辦公廳關于整治磚瓦窯業的文件精神相悖。

經查，蘇莊村確實有兩座小土窯，且在燒制黏土“旺磚”(農村磚瓦結構房屋用于放在椽上瓦下的薄片磚）。據當事人稱，小土窯不是本地村組所有，而是鄰縣(市)的，具體屬哪個鎮、哪個村，因鎮村撤并，情況不清楚。

通過查閱東臺市1986年土地利用現狀調查資料，這兩座小土窯占用的是姜堰市的“飛地”，一宗屬姜堰市婁莊鎮三聯村16組，面積為36.3畝；另一宗屬姜堰市婁莊鎮團結村9組，面積48.5畝。因信訪反映的問題涉及兩個省轄市，江蘇省國土資源廳責成泰州市和鹽城市國土資源局聯合調查處理。目前此事已得到了妥善處理。

2009年9月，溱東鎮高橋村村民謝某向東臺市國土資源局舉報一磚瓦企業非法取土。經查，高橋村有一“飛地”位于興化市張郭鎮轄區內，面積40畝，離村子約15公里，因距離太遠，交通不便，自上世紀80年代初實行家庭聯產承包責任制開始，就無人去那里耕種，以致被撂荒，而當地政府和村組又不便進行管理，加上當時無法可依，該“飛地”被一些磚瓦企業和小土窯主挖得坑坑洼洼，不能正常耕種，又沒能整理成養殖基地，只能被當地村民私自零星種植。

現階段，由于礦產資源管理力度加大，過去沒人感興趣的一些地方成了磚瓦企業的香餑餑。一些磚瓦企業鉆管理松懈的空子，在該“飛地”取土制磚，恰好被謝某出車時無意中發現并舉報。該企業已被東臺市國土資源局嚴肅查處。

以上兩起信訪案，都涉及“飛地”，前者為內“飛地”，后者為外“飛地”。不管是內“飛地”還是外“飛地”，都存在著低效利用和違法用地現象，這說明在“飛地”的利用和管理上還存在著不足之處，應予改進。那么，“飛地”的利用現狀如何？又應怎樣加強管理呢？

“飛地”利用和管理的現狀

在行政區域界線交錯的農村，由于自然和歷史等原因，形成了眾多“飛地”。東臺市第二次土地利用現狀調查資料顯示，其轄區內有內“飛地”273宗，面積1580.62公頃。

溱東鎮地處里下河地區，位于東臺市西南角，轄區內磚瓦黏土資源遍布，與泰州市下轄的姜堰、興化市和南通市下轄的海安縣毗鄰，是“三市四縣(市)九鄉(鎮)”交界之地，轄區有內“飛地”22宗，面積390.28公頃，其中耕地348.83公頃。目前，東臺市的外“飛地”調查情況還未得到調查單位和上級部門的反饋，數據統計成果還未出來，所以上述數據不包括外“飛地”以及“二調”過程中遺漏調查的“飛地”面積。

“飛地”所處位置的特殊性，造成了利用和管理的局限性。

所有權虛擬，使用權不明。自然因素和歷史因素是“飛地”形成的主要因素，由于時間長久、管轄不便、行政區劃以及隸屬關系的調整變動，使“飛地”的所有權和使用權都得不到充分體現。

例如，溱東鎮高橋村位于興化市張郭鎮轄區內的“飛地”，是原羅三村的“飛地”。1990年，羅三村被撤銷，一部分并入高橋村，一部分并入羅二村，該“飛地”劃歸給了高橋村。因該“飛地”地處外市縣，距離本村太遠，自上世紀80年代分田到戶開始，就沒有村民愿意承包該地，無人去那里耕種。于是，該地被當地一些村民私自“拾種”，此情形一直延續至今，導致高橋村的集體土地所有權形同虛設，土地使用權也不明晰。

利用不足，產出低效。以溱東鎮為例，“飛地”的利用經歷了四個階段：第一階段是上世紀80年代初分田到戶前，“飛地”由所屬農村村組組織村民集體耕種；第二階段是分田到戶后至《土地管理法》實施前，由于不便耕種，許多村組在“飛地”上建小土窯，就地取土制作磚瓦銷售，取土后形成的坑塘被用來養魚，前面所講的姜堰市婁莊鎮在溱東鎮蘇莊村的兩座小土窯就是這種情況；第三階段是1987年至1999年《土地管理法》修訂，這期間因各地加強了土地管理，狠剎在耕地特別是基本農田內建窯、挖土的行為，小土窯的發展受到制約，一些村組響應地方政府發展多種經營和產業結構調整的號召，在“飛地”上搞“堤水養殖”，即將中間的土推至四周，圍成封閉堤壩，在堤壩內抽水用于養殖；第四階段是1999年以后，隨著土地管理工作的逐步深入，小土窯因高耗能、重污染、浪費資源被拆除復墾，絕大多數“飛地”處于粗放利用和半撂荒狀態，利用效率極低。

管理松懈，監管不力。對擁有“飛地”所有權的集體經濟組織而言，由于距離較遠，有的甚至地處外市、縣，雖然想管理，但力量有限，鞭長莫及，而且管理成本高，收益低。對“飛地”所在地集體經濟組織而言，因為所有權和使用權非其所有，不便管理，多數都持多一事不如少一事的態度。況且，如花費時間和精力管理，即使出效益了，可能又會引起新的利益分配矛盾，還不如避免麻煩。于是，對“飛地”權屬地和所在地的基層政府及相關部門而言，既然“飛地”所有權單位沒有提出問題、主張權利，加上自身工作繁忙、對“飛地”情況了解不夠、難以協調多部門和村組等情況，也就不愿或顧不上對“飛地”的管理。

以上情況的存在，造成了對“飛地”管理的缺失。失去監管，會給違法用地者留下可乘之機，極易引發違法用地和涉土信訪案件。等到查處時，往往已形成了違法用地事實。

對“飛地”管理的松懈和監管不力的狀況，不僅目前如此，而且在今后一段時期內，仍會延續。

加強“飛地”管理應解決的問題

從思想上重視“飛地”利用。就某一地區來說，“飛地”占土地總面積的比重也許不大，但面積仍然可觀。在將“穩增長、促轉變、調結構”作為經濟社會發展核心任務的形勢下，有關部門更要正確認識“飛地”所蘊藏的潛力。

溱東鎮轄區內有內“飛地”390.28公頃，如被充分利用，則能發揮出可觀的經濟和社會效益。因此，基層政府及相關部門、“飛地”權屬地和所在地集體經濟組織，都要從充分利用和優化配置資源的高度出發，重視對“飛地”的管理。只要利用得充分，“飛地”就會有產出，投入就一定會有回報。

對“飛地”進行規劃，統籌安排。“飛地”不僅要被利用，而且要被優化利用。只有這樣，才能發揮出最佳效益。對“飛地”的優化利用，單靠村組的努力還不夠，必須有政府和有關部門的參與。“飛地”所在地政府要從經濟社會發展的高度和大局出發，節約集約利用“飛地”，將“飛地”納入轄區土地利用總體規劃和城鄉建設規劃中，進行統籌考慮，合理安排，做到宜工則工、宜農則農、宜漁則漁，并嚴格按規劃組織實施，不能對“飛地”不理不問，任其被無序甚至違法違規使用。“飛地”權屬地集體經濟組織要尊重和服從“飛地”所在地政府的土地利用總體規劃和城鄉建設規劃，在依據規劃的前提下，確定每塊“飛地”的具體用途，不能想當然地使用。“飛地”權屬地和所在地政府要加強聯系，對“飛地”的管理和利用經常通報情況、交換意見，督促各自村組依規合理使用“飛地”，兼顧雙方利益，力爭實現雙贏。

切實加強對“飛地”的監管。對“飛地”監管主體如何確定，目前的土地管理法律法規沒有具體明確。但分析來看，應是“飛地”權屬地政府及其國土資源部門和相應的集體經濟組織，但由于路途遠、交通不便等原因，實施日常監管確有困難。從監管的實效看，筆者認為，“飛地”的日常監管應以“飛地”所在地政府及其國土資源部門為主體。“飛地”所在地政府應建立監管制度，落實監管措施，不推諉扯皮，對“飛地”的日常監管負起責任來。

更重要的是，雙方國土資源部門要針對“飛地”建立起監管的溝通協作機制，切實加大監管力度，保證“飛地”按土地利用總體規劃確定的用途使用。“飛地”所在地國土資源部門在日常執法巡查中，對“飛地”上發生的違法用地行為要立即調查制止，并將情況通報給“飛地”權屬地國土資源部門。“飛地”權屬地國土資源部門要及時作出反應，根據具體情況，決定是否立案查處，并將情況及時進行反饋，以共同打擊土地違法行為。

采取靈活方式經營和處置“飛地”資源資產。土地既是資源，又是資產，“飛地”也不例外。在農村，“飛地”的利用現狀一般為耕地和水域，如東臺市溱東鎮390.28公頃內“飛地”中，耕地有348.83公頃，水域及水利設施用地有27.19公頃。隨著經濟社會發展，工業化、城市化進程快速推進，一些“飛地”原有的用途已發生或即將發生改變。因此，應按照規劃要求，采取靈活多變的方式，對“飛地”進行生產經營，以提高產出，發揮效益。

例如，某“飛地”規劃用途為農用地而實際為種植、養殖或撂荒，可以由“飛地”權屬地集體經濟組織承包給“飛地”所在地村民從事種植或養殖，雙方簽訂土地承包經營合同，按合同經營和繳納承包金；也可以采取靈活的資金籌措方式，進行土地整治，在處理好所有權和使用權關系的基礎上，對經營獲得的利潤進行合理分配。當然，以上均不得改變土地性質和用途。

“飛地”規劃用途為建設用地而實際為農用地的，可由“飛地”權屬地集體經濟組織申請辦理農地轉用后，興辦集體企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式，共同興辦企業。也可以由“飛地”所在地政府依照國家征用（收）土地的程序，對“飛地”進行征用（收），在對“飛地”權屬地集體經濟組織補償時按補償標準的上限計算各類補償款，再適當給予一些補貼。總之，只要能提高“飛地”產出和效益,群眾得到實惠，促進社會和諧穩定，在依法依規前提下，所有靈活的生產經營和處置方式都可以進行嘗試。

（作者單位：江蘇省東臺市國土資源局）