構建民事行政案件申訴風險告知制度的思考

文◎馬凌云

構建民事行政案件申訴風險告知制度的思考

文◎馬凌云*

在各項檢察職能中，民事行政檢察職能是一項面向社會、直接參與和諧社會建設的特殊檢察職能。一方面，憲法賦予的法律監督職權要求我們對人民法院錯誤的民事行政生效裁判要堅定的予以糾正；另一方面，服務大局的理念要求我們對程序正當、實體真實的申訴案件做好息訴服判工作。而如何更好地使申訴人息訴服判一直是民事行政檢察工作中的一個難題。筆者以為，構建民事行政案件申訴風險告知制度或許是解決這一難題的有效舉措之一。

一、構建民事行政案件申訴風險告知制度的必要性

所謂民事行政案件申訴風險告知制度，是指檢察機關通過制作“民事行政案件申訴風險告知書”，告知申訴人提出申訴可能承擔的風險情形，并由案件承辦人將風險告知書依法、及時并直接送達申訴人，將送達反饋情況錄入案卷的一項工作制度。建立該制度對于做好息訴工作、提高申訴人證據意識等有一定意義：

一是構建民事行政案件申訴風險告知制度有助于做好息訴工作。

息訴工作是當前民事行政檢察的一大任務。以上海、天津為例，上海市民行檢察部門從2006年以來，每年平均受理申訴案件1358件，抗訴65件，抗訴數占受理數的4.8%，95%以上的案件要做息訴答疑工作。而從2003年1月至2008年12月，天津市全市檢察機關共受理各類民事行政申訴案件8470件，向法院提出抗訴780件。抗訴數大約占受理數的9%，同樣90%左右的申訴案件也要做好息訴答疑工作。［1］做好民事行政檢察息訴工作，對支持人民法院的公正裁判、保證檢察機關正確行使抗訴權、維護司法公正起著不可低估的作用，尤其在構建區域和諧、維護社會穩定方面的重要作用，更是其他檢察職能所無法替代。

做好息訴工作需要多維度的思考和具體的方式方法，其中不能不考慮申訴人的心理因素。心理學上用“情緒指數”來衡量人的情緒，其公式為：情緒指數＝期望實現值/內心期望值。這一公式告訴我們，在期望實現值確定的情況下，內心期望值高，其情緒指數就低，個人就體驗到較多的消極情緒；反之，情緒指數就高，人就體驗到較多的積極情緒。期望值越高，心理上的情緒沖突越大。通過構建民事行政案件申訴風險告知制度，在對申訴案件進行實體和程序審查之前，將申訴可能帶來的風險告知提示申訴人本人，從心理層面降低其內心期望值，可以使其體驗到更多的積極情緒，為案件審結后的答復和息訴做好鋪墊，從而有助于做好申訴案件的息訴工作，使檢察機關集中更多的司法資源對程序違法、裁判不公的案件進行監督。

二是民事行政案件申訴風險告知制度有助于提高申訴人的證據意識和法律意識。

“打官司就是打證據”，司法機關辦案所認定的事實并不是自然發生的事實，而是依據當事人提供的證據依據法律規定來認定的事實，即法律事實。一個案件事實的客觀性與法律事實之間是有距離的。這一距離的縮小依賴于一個案件中的合法證據的多寡。事實上，客觀真實作為一種理想的價值而存在，無疑具有積極意義，但其是有缺陷的，其最大的問題就在于過于浪漫主義而脫離了訴訟的實際，而法學不同于文學，不容有浪漫主義的生存空間。相比之下，法律真實與之相類似的學說之所以得到多數學者、法官的認同，得以在我國取代客觀真實而成為主流學說，主要是由于它們是從訴訟的實際出發的，是一種現實主義的真實說。［2］

在民事訴訟中，為了保持當事人雙方力量適度的平衡和國家權力在民事訴訟中的相對中立，外來的附加力量盡量少一些總比多一些好。［3］除了法院對依法應當由其調查收集的證據未調查收集時，檢察機關可以針對這類證據調查取證外，民事行政申訴案件的監督更多地依賴當事人提供的證據。而通過民事行政案件申訴風險告知制度，由案件承辦人向申訴人告知講解法律事實與客觀事實之間存在的差異，能夠調動申訴人的積極性，使其更加注重證據的收集和保存，更加懂得規則之治的真正內涵，從而能夠提高其證據意識和法律意識。

三是民事行政案件申訴風險告知制度還有助于及時了解申訴人性格特點，便于做好申訴案件的提前預警工作。

民行檢察預警是民行檢察部門根據申訴案件的當事人對案件處理結果的異常反應設定的一種制度。及時預警能實現妥善處理突發事件以期達到維護社會秩序穩定的目的。通過民事行政案件申訴風險告知制度，案件承辦人初步了解當事人的性格特點及其情緒等方面的變化，對于可能引發上訪的申訴案件提前預警，并對預警案件傾注更多的精力，更加耐心傾聽當事人訴求，就案件認定事實和適用的法律給予詳盡地的解答，盡量平息當事人過激情緒，消除當事人對立態度。這種使得申訴案件預警前移的制度有助于從源頭上做好工作。

二、民事行政案件申訴風險告知書的制作

民事行政案件申訴風險告知制度主要是通過書面告知申訴人的方式予以實現。由此應由檢察機關根據民事訴訟法、行政訴訟法以及人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則等規定，專門制作一式兩聯的《民事行政案件申訴風險告知書》以提示申訴人在申訴過程中可能遇到的風險。具體內容筆者以為主要可包括以下方面：申訴人向人民檢察院申請抗訴，不影響人民法院對生效判決或裁定的執行；申訴人提出的申訴并不一定都符合立案的條件，存在不予立案的可能；符合立案條件的民事行政申訴案件，在進行必要的審查和調查后，不一定都能抗訴。人民檢察院抗訴是依法啟動再審程序，審判權由人民法院依法行使，進入抗訴程序不必然導致改判；申訴人向人民檢察院申請抗訴并經人民檢察院受理審查結案以后，申訴人又向人民法院申請再審，如超過申請再審的兩年法定期限的，其法律后果由當事人自行承擔；人民檢察院依法對人民法院的民事審判和行政訴訟活動實行監督，其抗訴范圍不僅僅限于當事人申訴的范疇，抗訴結果不一定有利于申訴人；法律規定對人民法院生效判決、裁定，由上一級人民檢察院抗訴，因此申訴案件可能要經兩級人民檢察院審查（有些案件要經三級人民檢察院審查）后提出抗訴，當事人對案件的申訴、審查、抗訴、進入再審這一過程的較長周期應有明確認知；案件的客觀事實與法律事實之間存有差異，縮小這一差異依賴于案件中合法證據的多寡等等。

三、民事行政案件申訴風險告知書的送達

送達是民事行政案件申訴風險告知制度中的重要組成部分，送達的有效性直接制約和影響著申訴案件的質量和效率，因而對民事行政案件申訴風險告知書的送達主體和送達方式應予明確。

首先，風險告知書的送達主體即從事具體送達行為的應是承辦該案件的檢察人員，不應由其他人替代。制作、送達“民事行政案件申訴風險告知書”的目的在于向申訴人傳達申訴風險，使不符合抗訴條件的申訴案件更好地息訴，并初步了解申訴人的性格特點。而要真正實現這些目的，案件承辦人就必須“事必親躬”以保證風險告知書的依法送達，這是落實民事行政案件申訴風險告知制度的關鍵所在。

其次，對風險告知書應采取及時直接送達的方式。作為申訴案件的提起者，申訴人大多是主動找到檢察院的，所以對申訴人的送達一般不存在障礙。民事行政申訴案件應在受理之后的三日內，對當事人給予充分的告知和闡釋，以使其知曉送達文書的內容和申訴存在的風險。同時為了進一步宣揚法治，調動申訴人的積極性使其更加注重證據的收集和保存，提高其證據意識和法律意識，應該由承辦人直接當面送達風險告知書，而不宜以電話通知、托人轉告轉交或者郵寄送達取代直接送達。此外，對于民事行政案件申訴風險告知書送達回證或者反饋情況應收入卷宗。

總之，通過構建民事行政案件申訴風險告知制度，能夠保證民事行政案件申訴人的知情權，使其對民事行政檢察監督職能有個全面客觀地認識，有助于檢察機關做好民事行政檢察工作。

注釋：

［1］張立：《直轄市民行檢察：三大難點如何破解》，載《檢察日報》2009年7月15日第8版。

［2］李浩：“論法律中的事實——以民事訴訟為例”，載《法制與社會發展》2004年第3期。

［3］田平安、李浩等：“中國民事檢察監督制度的改革與完善”，載《現代法學》2004年第1期。

*北京市海淀區人民檢察院［100089］