關于農村新一輪改革的思考

文/閆鐵力

家庭聯產承包責任制在本質上只是一種土地經營方式，我國法律沒有明確規定“農民集體”作為土地所有權主體的構成要素和運行原則，也沒有明確產權代表和執行主體的界限和地位，更沒有解決“農民集體”與農民個人的利益關系。如何讓農民享受到因土地增值所獲得的收益，不應只是一個經濟問題，它應是有關農民作為公民的基本權利。并且這種家庭聯產承包責任制，是傳統的落后的一家一戶的小農經營方式，在社會主義市場經濟條件下，已經嚴重制約我國農業的進一步發展。因此，我國農村新一輪的改革，是否成為中國經濟和社會變革的下一個突破口和路徑，值得我們關注。

新一輪改革的提出

黨的十七屆三中全會全面地總結30年來農村改革的經驗和教訓，特別是意識到城鄉二元結構所帶來的深層次問題，提出來要城鄉統籌發展，增加農民收入，解決農民和農村現在存在的一些迫切問題，有重大現實意義和歷史意義，也吹響了農村新一輪改革的號角。

十七屆三中全會的決定給我們解決農村的突出問題帶來了一種新的理念以及政策上的依據。會議提出要建立農業產業的發展體系，這是一個英明的決策。中國的農業技術上并不一定落后，農戶的積極性也很高，企業經營也很勤奮，但是，在市場經濟競爭中缺乏整個產業的發展機制，沒有形成產業發展與競爭的隊伍。所以，面對國際市場、國內市場往往處于不利地位。

這次會議提出了在2020年農民人均收入要增加一倍，這是一個鼓舞人心的指標。但是，現在的“三農”問題是一個很復雜的問題，我們要做到切實提高農民的生活質量、減小貧困人口，讓農民讀得起書、看得起病，這樣才是農村改革發展的方向。

引導農民重新組織起來

當前“三農”問題突出的表現有兩條：第一，農產品的質量安全問題；第二，職業農戶的貧困問題。這些都與農民一家一戶的落后的土地經營方式有關。我們黨和政府已經注意到這個問題，在2007年7月頒布實施了《中華人民共和國農民專業合作社法》，這部法律目的就在于提高農民的組織化程度。最重要是按照產業和專業，把農民組織起來，開展服務，提高產品的質量和產量，降低成本，增強市場競爭力。農民專業合作社和國內的加工企業、貿易企業密切合作將會組成我們中國農業產業大軍，進入國內外市場，與國外的農產品進行公平競爭。

另外，國家在《農民專業合作社法》中專門設立了扶持政策這一章，就是為了扶持農戶組織自己的合作社，抱團參與市場競爭。具體的扶持政策由各部門制定。例如，國家財政部出臺了《關于扶持農民合作社發展的四條政策意見》。關于欠發達地區的發展是國家和政府關注的重點，弱勢群體組織合作社正是國家所要鼓勵的，欠發達地區的政策需要和扶持政策的內容將由國家的金融部門和機構政府來協商解決。例如，國家扶貧部門有成熟的扶持辦法。農民自愿地重新組織起來，才能適應市場經濟對農業產業化的要求，才能在國內外的競爭之中立于不敗之地，這正是農村新一輪改革的重要的組成部分。

關于土地流轉

推進土地規模化經營，是大力發展現代農業、加快農村經濟快速健康發展的重要手段。通過流轉，提高了土地的集約化和規模化水平，促進了農業產業化，推動了現代農業發展。通過土地承包經營流轉，農民每畝地每年可以得到幾百元不等的租金收入，還可以擺脫土地束縛，增加非農收入。土地流轉促進了農村剩余勞動力的轉移，而一部分有專業技術和一定資金積累的城鎮居民下鄉包地、辦企業等，給農村帶來了新的種田理念、種植模式和新的生活方式，大大改善了城鄉二元結構，加快了城鄉一體化進程。通過土地規模化經營，在一定程度上也提高了土地資源的利用率。

當前，進一步推進土地規模化經營，加快農業產業化發展，應該做好以下幾個方面工作：一是解放思想，加強引導。通過學習、參觀、對比等形式，運用典型示范力量，引導農民切身感受土地流轉、規模經營帶來的實實在在的好處。組織有經濟實力、有頭腦的基層干部、種養大戶、企業主、合作經濟組織牽頭建立一批規模高效農業示范園，從而示范性地推動農村土地規模迅速擴張。二是強化服務，健全網絡。明確土地流轉原則，規劃操作程序，建好土地流轉儲備庫，健全土地流轉糾紛的調節、仲裁機制。允許和鼓勵各種社會組織和能人，依法成立土地流轉中介組織，提高組織化程度。三是建立機制，激發活力。實行靈活的流轉模式，鼓勵農民連片出租承包土地，將其經營權統一轉給業主大戶，真正把土地從資源轉化為資本，讓農業生產要素流動起來，從而實現規模效益。四是搭建載體，增強動力。重點扶持發展潛力大、帶動能力強的種養大戶、合作經濟組織和農業龍頭企業，在苗種供給、技術支持、資金借貸等方面給予支持和幫助，促其發展壯大。五是完善保障，激發活力。加強農村最低生活保障、社會保險、大病救助、轉移就業等為主的農村社會保障體系建設，逐步弱化土地的社會保障功能，解除農民的后顧之憂，進而為農村土地流轉創造良好的條件。

當然，在現實情況下，必須慎重對待農村土地承包制。當前可行的做法是：堅持農村基本經營制度，穩定和完善土地承包關系，按照依法、資源有償原則，健全土地承包經營權流轉市場。采取轉包、租賃、土地使用權入股等方式，促進規模經營。土地流轉問題，不僅是一個理論政策問題，更重要的是一個經濟發展水平問題。農民離開農村、離開土地的數量決定了流轉土地的數量。所以，在大城市郊區農民人口有廣泛就業選擇，他們的土地流轉的程度比較高，在邊遠的農村勞動力離開農村，離開土地少的地方農戶主要靠承包地來生活，他們不會把土地流轉出去。土地流轉只是為選擇其用途、選擇利用者提供了一個寬松的政策環境，最終是否能得到合理的利用產生效益，要看結果。促進土地流轉有利于中國農村經濟的繁榮，但是，絕不能違反經濟規律，為流轉土地而強迫土地進行流轉，這樣不但不會帶來經濟上的繁榮，而且會制造新的矛盾，危害經濟的發展。

土地流轉問題必然涉及農村勞動力的合理配置問題。目前我國農村的勞動力的配置實際上是農民自己選擇的一種結果。部分青壯年進城務工，留在農村的老年人和婦女，只能耕種自己家庭的承包地，無力進行深層次的農業產業化。因此，農村勞動力的配置，還需要一大部分有文化、懂市場、會經營的人才。這些人才一部分在專業大戶中產生，一部分從返鄉的農民工中產生。許多地方有這些能人帶頭組織了農民自己的專業合作社，使整個生產力水平得到進一步提高，生產成本降低。另外，國家要面對農業的發展提供必需的技術、金融和產業政策上的扶持。對城市戶口的人到農村去承包荒山、荒地，從事一些造林和農業開發工作，在不影響農民的基本權利和農民的生活環境的情況下，是可以適當考慮的。為進一步適應社會主義市場經濟需要，作為生產力要素的土地逐漸流轉，形成土地資源的規模化經營，而生產力最活躍要素的勞動力，在我國城鎮化速度加快，工業化日趨完成的巨大變革時期，其在全社會范圍內的進一步優化配置，可以預想農業新一輪的大發展即將來臨。

關于加快城鎮化進程

國家對“三農”問題的高度重視，農村新一輪改革的趨勢，都對城鎮化的進程提出了新的要求。在加快城鎮化的過程中，關鍵在于改革城鄉二元體制，讓農民和城市居民一樣享有同等的權利，擁有同等的機會。只要承包土地的使用權能夠流轉起來，農村土地承包制的局限性就可以大大減少，城鎮化的速度也可以加快。隨著城鎮吸納農村人口的能力增大，二元戶籍制度就可以逐漸轉向一元戶籍制度，這樣，城鄉二元體制的改革就可以取得實質性的進展。在這一過程中，進城務工農民的收入也將明顯地增加，因為他們除了勞動收入之外，還能得到“財產性收入”，如租金收入、“土地銀行”支付的利息收入、土地權入股后的紅利收入等。不過，要打破城鄉二元體制，還要從土地和戶籍制度入手，解決農民的國民待遇問題，讓農民土地成為農民的財產。

在推進城鄉二元體制改革時，怎樣處置進城務工農民的宅基地？可以考慮宅基地的置換和抵押。所謂置換，就是進城工作和生活的農民及其家屬把自己的宅基地和上面的房屋，交給縣市政府處理，換取城市戶籍，并得到一套居住面積大體相當的城鎮公寓住房。在有的縣市，地方政府如果財力許可，還可以再給這些農民以城市最低保障待遇。這樣，農民及其家屬就可以安心地遷入城鎮工作和生活了。

所謂抵押，就是組建“土地銀行”之類的農村金融機構，或容許條件較好的農村信用社或鄉鎮銀行兼營農民承包地和宅基地的抵押業務，以避免私人之間發生糾紛或出現變相的高利貸行為、私人土地兼并行為。對準備進城的農民來說，如果他們能把承包的土地或宅基地抵押出去而得到一些資金，可以用于在城鎮中購買或租到房屋，也可以用于在城鎮中作為經營店鋪或手工作坊的資本，然后陸續償還貸款。農民如果遷居城鎮，并放棄了承包地、宅基地之后，低收入家庭都應享受城市最低生活保障。

要推進城鎮化進程，還應清除普遍存在的地方利益保護主義和歧視農民工的思想，建立真正有利于農村剩余勞動力轉移的制度規則。

其一，改變城市本位主義，要從公民權利平等的角度審視有關農民工的基本制度。修正現今的戶籍登記和管理制度，讓那些愿意成為城市居民的進城務工人員能改變“農民工”這一社會身份，成為具有城市戶口的“民工”，而享有政府為城市居民提供的全部公共服務。

其二，消除地方保護主義，保障農民子弟享受國民教育的權利，要保障農民工提請勞動爭議處理的權利，要清除限制農民工就業的歧視政策、各地建立農民工工資支付保障制度和保障農民工的休息休假權、勞動安全保護權、接受職業技能培訓權等。

其三，要培育農民工維護自身權益的能力。要開放社會組織，讓農民工有自己的利益組織和代表，這樣可以一定程度上制約處于強勢的資本所有者和公共權力掌握者對農民工的侵權行為，使社會處于相對均衡，以消除對農民工的歧視和不公。

結語

中國改革的成功之處，不僅在于其帶來了迅猛的經濟發展，而且在于這個改革惠及了大眾。中國早期農村改革的成功，來自自下而上的改革實踐，也在很大程度上得益于中央和地方領導尊重實踐、敢于改革，把老百姓的利益看得高于意識形態原則。但是，在一段時期內國家財政對農村支出過少，忽視農村醫療教育等公共服務和農村基礎設施建設，對各級政府缺乏監督約束等等，造成農民負擔加重，農村居民就醫難、上學難和因醫療教育負擔過重致貧的現象大量發生。2004年以來，中央陸續推出了一系列惠農政策，情況稍有改善，但是，農村政策仍需不斷完善。

我國農村新一輪改革，在時間節點上不便明確于某一時刻，但改革的社會需求已經越來越清楚地擺在了我們面前。“農民工”大量成為城市常駐人口，城鎮化進度勢必大大加快。作為生產資料要素——土地，必然經過形式不同的流轉而集中到種養殖大戶手里，一家一戶的小農經濟模式已經無法適應，而由各種農業機械進行著集約化和規模化的經營；農民的生活正在發生重大變化，他們居住在逐漸富饒的社會主義新農村，真正過上了“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的幸福生活。