談縣域社會治安應對能力的提升
——以諸暨市公安局為例

袁立江

（諸暨市公安局，浙江諸暨 311800）

本刊研究員論壇

談縣域社會治安應對能力的提升
——以諸暨市公安局為例

袁立江

（諸暨市公安局，浙江諸暨 311800）

縣域社會治安是整個社會治安的基礎。諸暨市公安機關認真剖析本地社會治安的重點難點，全面確立全新的警務理念，積極探索構建科學實用的警務體制，實現了社會治安的明顯好轉。提升縣域社會治安應對能力，必須實事求是地審視和判斷縣域社會治安問題；必須遵循科學發展觀的要求統籌整體警務工作；必須樹立警務效能最大化、雙向互動共贏的理念；必須牢牢把握公安機關專業化打防犯罪的主職；必須培植新時期的公安精神，加強公安隊伍建設。

縣域社會；治安管理；應對能力；諸暨市公安局

縣域經濟是整個國民經濟的基礎，縣域社會治安則是整個社會治安的基礎，切實加強縣域社會治安管理，不僅是縣級公安機關的時代責任，更是推動經濟社會科學發展的重要課題。近三年來，諸暨市公安機關認真剖析本地社會治安的重點難點，全面確立全新的警務理念，積極探索構建科學實用的警務體制，不僅推動了“楓橋經驗”的深化發展，而且實現了社會治安的明顯好轉，在全省社會治安好轉率測評中高居前三位，連續兩次進入全省打防控工作A等行列，連續四年被評為全省執法質量先進單位，連續兩年被評為紹興市優秀公安局稱號，分別被公安部評為“三基”工程建設先進單位和全國奧運安保先進集體，迎來了諸暨公安發展史上最好的時期。

一、諸暨市社會治安的現狀透視

諸暨市地處浙江省中部偏北，區域面積2311平方公里，戶籍人口106萬，外來人口35萬左右。作為全國百強縣和全省十強縣，諸暨市歷來是全省治安復雜縣市之一。前些年，隨著社會形勢快速變化，困擾諸暨市社會治安可持續發展的因素增多。

困擾因素之一：社會治安日益復雜。受大環境的影響，諸暨市像周邊縣市一樣社會治安復雜程度加劇。一是影響穩定的消極因素大量出現，各類社會矛盾引發的不安定因素日益凸顯，上訪人數增多，群體性事件多發、處置難度較大，維穩工作面臨很大壓力。二是以侵財型犯罪為主的刑事犯罪率居高不下，特別是盜竊機動車、街面“兩搶”案件呈快速增長趨勢，嚴重影響了群眾的安全感和滿意度。三是治安熱點問題涌現，涉黃、涉黑和涉賭現象逐步成為社會治安管理的新難題，城郊接合部、城中村等由于外來人口積聚成為新的治安復雜地段，“農村包圍城市”態勢明顯，直接影響到社會治安的穩定。四是公共安全形勢不容樂觀，隨著車輛的急劇增加和諸暨面大量廣的“三合一”企業，交通、消防事故形勢嚴峻，重大安全事故時有發生，公共安全壓力突出。

困擾因素之二：基礎防控相對薄弱。相對于復雜的治安環境，社會防控基礎相對薄弱。一是綜合管理力量單薄。人口總量龐大，特別是流動性的外來人員大量增加給社會治安管理帶來巨大壓力，而直接管理治安的公安民警基本是處于應付狀態，警民比例是萬分之七左右，比公安機關規定城市警察萬分之十二的配比少萬分之五，明顯低于大中城市的警力比例。二是城市規劃先天不足。城市規劃中對治安管理的基礎設施建設投入總量不高，在城市開發建設中，大量的住宅群以開放型小區為主，造成治安管理的先天不足。同時，老城區和城市周邊出現大量的空閑房，形成了外來人口積聚的“城中村”，這些區域都無法用統一的治安模式實施管理，成為治安管理的復雜區域。三是基礎設施投入較少。街面缺少有效的防控體系，由于對城區及重點集鎮的街面電子監控系統的投入過少，設施不夠完善，加上街面治安管理警力比較緊張，部分盜搶犯罪分子開始從入室盜竊犯罪向街面盜竊、搶劫、搶奪犯罪轉變。

困擾因素之三：警務資源效益下降。受種種因素的影響，警務資源利用率不高，對社會治安管理產生一定的負面影響。一是經費緊張導致工作落實不到位。全局普遍存在經費緊張的問題，由于經費得不到保障，導致一些工作無法開展，派出所這種情況尤甚。二是管理體制不順與構建有利于統一指揮調度管理的警務體系的要求不相適應，特別是城區防控機制建設和快速反應建設方面存在明顯的不足，打防控沒有形成合力，各派出所各自為戰，沒有系統的組織協調機構。三是民警狀態不佳現象突出，出現身體健康、工作積極性“雙透支”，一方面由于要完成繁重的工作任務，許多民警得不到正常的休養調整，長時期超負荷工作，民警健康出現透支。另一方面，公安機關從嚴治警強調得多，巨大的工作壓力和不高的工資收入形成了強大的反差，導致民警心理失衡，影響工作積極性。

二、提高社會治安應對能力的實踐探索

三年前，諸暨市公安局黨委在對諸暨社會治安形勢全面分析判斷的基礎上，確立了“一年打基礎，兩年求突破，三年促提升”的發展綱要，按照循序漸進的方針，注重對縣域治安形勢的分析判斷，堅持以科學發展觀為指導，以全新的警務模式為方略，以完善的機制作保障，確保了以基礎管控能力、警務創新能力、綜合整治能力為主體的社會治安應對能力的全面提高。

（一）科學實用的警務體制的構建。

1.以統籌為綱領，建立科學的工作規劃。三年來，全局通過對社會治安的全面調研，整體警務工作的科學布局，工作規劃有計劃有步驟的穩步實施，實現了整體工作的連貫性，最大程度地顯示了工作成效。

為有計劃有步驟地推進諸暨市社會治安整治，三年前，諸暨市局專門組成班子對全市社會治安進行了系統的調研，對治安形勢進行前瞻性的預測，提出加強社會治安管理的整體規劃，開展主動型的打擊管理，確定了“一年打基礎，兩年求突破，三年促提升”的整體思路。按照這一思路，諸暨市在第一年重抓打擊管理，集中警力對突出的治安問題進行嚴厲打擊，對隊伍中存在的突出問題進行整治；第二年在繼續加強面上打擊整治的基礎上，把警力投放到基礎防范管理上，確保治安問題不反彈。第三年對社會治安和隊伍狀況進行綜合研判，根據社會治安的變化適當進行微調，從而建立完善的系統打擊管理體系，并且按照這一規劃長期堅持。在確定總體工作規劃和全年目標的基礎上，針對不同時期的治安特點和不同時期的工作重點，按照“一季一載體、一季一戰役、一季一考核”的工作思路，每季度前對社會治安進行綜合分析，落實上級對公安工作的要求，結合諸暨市社會治安實際和工作的需要確定整體目標，然后按照這一目標制訂工作方案和確定工作載體，將具體工作任務分解到每個責任單位和各條戰線，確定具體的工作目標，而后每季度實行總結考核排位，年底按照每季度工作實績進行綜合評定，從而落實了全局的工作任務目標，有效減少了工作的盲目性和盲從性，真正有系統、有規劃地推動工作開展。

2.以“治亂”為重點，著力解決治安熱點、難點問題。三年前，諸暨的“惡“、“黃”和“盜搶”一度成為群眾關注的熱點問題，社會各界反響較大。為此，諸暨市局以治安熱點為突破口，制定有針對性的各項工作措施，有計劃、有步驟地開展各項“嚴打”整治活動，確保社會治安不斷好轉。在打擊盜搶犯罪方面，專門組建打擊“兩搶”中隊，使專業力量全天候對全市突出的犯罪問題進行綜合性的集中打擊，同時保障設備、車輛、經費等，大力發揮信息化的作用，增強了打擊刑事犯罪的能力。三年來，打擊水平得到較快的提升，打擊處理數每年平均增長11.43%，治安拘留數每年平均增長71.9%，抓獲逃犯數每年平均增長62%。在打擊涉惡犯罪方面，為切實扭轉涉惡犯罪猖獗的現狀，諸暨市局突破常規，建立以局長直接牽頭的打黑班子，以治安大隊牽頭，刑偵、禁毒、巡特警、派出所等部門配合聯動，對發生的涉惡案件一查到底，從而有效遏制了此類案件多發勢頭。在此基礎上，定期對涉惡人員較為集中的重點區域、重點場所進行“包圍式”清查，積極組建信息員網絡，建立涉惡違法犯罪資料庫，切實提高了發現、預防和打擊的能力,有效破解了涉惡犯罪猖獗的問題，社會各界對此予以高度的評價。在打擊涉黃犯罪方面，為有效解決諸暨市涉黃現象突出的問題，從2007年開始，諸暨市局以城區為重點，實行治安民警、社區民警、巡特警三警聯動，在開展集中整治的基礎上，建立每日兩次巡查的工作機制，及時發現和嚴厲打擊賣淫嫖娼等丑惡現象。同時以季度考核為導向，定期進行考核排位，并建立對全市發生重大涉黃案件進行通報和責任倒查制度，對查處不到位、不認真、不落實和無結果的，嚴肅追究相關人員責任。

3.以基層基礎建設為抓手，建立嚴密規范的巡防控體系。在治安亂點整治取得實效的基礎上，以基層基礎建設為抓手，從指揮體系、巡防網絡、信息掌控和陣地控制等入手，確保社會長治久安。一是建立高效率高效益的管理體系。為切實解決指揮不通暢，信息不共享、綜合打擊管控不到位的問題，堅持抓體制創新，在城區等重點地區管理上建立了“管理統籌、警力統籌、警務統籌、巡防統籌、整治統籌”的“五統籌”警務模式，就是由常務副局長統籌管理城區等重點地區的社會治安，在警力保障、機制創新和科技強警等方面加大了投入力度，在治安復雜時期和案件高發時期統籌整合各警種警力開展統一行動，對城區的巡防工作統一部署和機動調整，對重點部位和區域的治安問題統一開展整治，從而有效地整合了資源、信息和警力，確保了打擊整治的效果。二是建立社會化動態型巡查防控體系。全面構建“電子化監控、網格化巡防、社會化聯動”的綜合治安防控體系,在全市層面，依靠政府和社會各界力量，布建視頻監控系統，在城區實現了以指揮中心為龍頭、巡特警和城區三所為主力、街面網格巡防為主體、治安崗亭和治安卡點為依托的巡防體系，實現了城區街面24小時網格化巡邏體系。在各鄉鎮依托社會力量，根據各自轄區實際，因地制宜地建立了“口袋式防控”、“村企聯防”等多形式防控體系，有效遏止多發性案件，切實改變城鎮治安管理現狀。三年來，諸暨市堅持如實立案，首次實現了刑事發案、接處警和命案“三下降”的良好局勢。三是建立基礎型嚴密化的發現控制體系。以基層基礎建設為抓手，在鄉鎮黨委政府的支持下，在全市范圍內建立起“一區一警、一村一員、一點一情”的基層維穩基礎警務體系，各個社區以民警為基層維穩第一責任人，各行政村配設平安協管員作為基層維穩信息員，在轄區重點場所建立一名情報信息員，形成點、塊、面相結合的基層維穩基礎警務新格局。同時，全面確立“信息主導警務”的工作理念，積極構建了出租房屋“定位登記、定級建檔、定責管理”模式，旅館業“防盜監控、防火監管、信息比對”為主體的“兩監一比”管控模式，網吧等娛樂場所實施了“組建協會、統一標準、互相監督、實名登記”的“行業自律式”管理新模式，較好地控制了高危行業的違法犯罪勢頭。近年來，通過基層維穩工作的警務模式和機制創新，切實有效地掌握了全市信息動態，確保了諸暨市近年來未出現重大的政治涉穩問題和社會涉穩事件。

4.以和諧為方向，有效運用社會資源保障發展。提高提升隊伍保障力和民警的向心力，有條件地推行標準化管理，大力提升和諧警民關系、和諧警營建設，健全完善了警務保障體系。根據現代社會治安的特點和現實斗爭的需要，積極爭取黨委政府的重視和支持，切實解決警力不足、裝備落后、保障滯后等困擾公安機關的實際問題。同時按照急需、實用和適當超前的原則，采取多條腿走路的方式，重點加強刑事偵查、行動技術、防暴安檢、反恐處突、信息網絡安全監察等工作的高科技裝備和民警防護裝備建設，不斷提高公安工作的科技含量。另一方面，開源節流，按照建設“節能型”公安機關的要求，推行經費包干使用政策，完善經費使用制度，降低公安工作和管理成本，做好節流節支文章。設定標準，建設規范的執法執勤體系。按照“理性、平和、文明和規范”的要求，始終把執法質量工作視為公安工作的生命線，對執法制度、監督機制和人員培訓等進行統一和規范，有效壓降自由裁量空間。探索建設標準化執勤體系，參考有關資料建立接處警工作手冊和執法辦案規定，使得民警執法有通用性的標準。建立完善的內務管理制度，借鑒企業管理的模式，在全局實行精細化管理，對民警的工作進行“日記、月結、季考、年評”，在目標管理的基礎上，實現了對民警的過程管理。按照“激發隊伍活力、調整民警心態”的要求，定期開展形式多樣的創建活動，始終把存在的突出問題、共性問題、敏感問題作為創建活動的突破口，把“讓民警感動、讓民警信任、讓民警滿意”作為凝心聚力的目標。同時，積極開展形式多樣的警營文化建設，組建了全省第一個縣級警營文化俱樂部，開展了警察運動會、警察文藝晚會等活動，進一步凝聚了警心，增強了民警的歸屬感。按照“尊重群眾、保護群眾、服務群眾、惠及群眾”的要求，開展針對性服務，建立警民互動關系，實現公安機關和社會各個層面的融洽協調，從而推進警民關系和諧。

（二）工作成效。通過三年的不懈努力，諸暨市社會治安不斷好轉，社會各界對公安的滿意度不斷提升，諸暨市公安局又迎來了一個“黃金”時期。一是社會治安不斷向好的方向發展。各項治安指標明顯好轉，刑事案件得到有效控制，并連續兩年回落，總量下降達10%；命案下降了近三分之一，“兩搶”案件下降了21%，七類案件下降20%。連續兩年命案和五類案件破案率達100%。二是熱點治安問題得到有效的破解。涉黃、涉賭、涉惡現象得到有效的整治。公共安全形勢好轉，三年來沒有發生重大交通、消防安全事故。三是基層基礎不斷夯實，社會面的控制能力得到提高。城區的快速反應機制建設、農村社區警務建設和多樣式的陣地控制，在集中調度、快速打擊和信息掌控等方面發揮出了明顯的效能，沒有發生影響重大的政治事件，沒有發生重大群體性事件，沒有發生嚴重影響群眾安全感的重大案件。四是警務保障得到明顯改善。三年來，還清了歷史欠賬，基本解決了經費缺口，各類警務裝備得到更新，警務保障和民警福利得到有效提高。五是整體隊伍精神面貌有了新氣象。全局上下形成了團結進取、敬業奉獻、干事創業、爭先創優的良好氛圍，民警的工作積極性提高、牢騷怨言減少。17名民警分別獲得各類先進榮譽，26名民警榮立個人三等功，106人次受到嘉獎。六是社會各界對公安的滿意度提高。群眾對公安“責求多、議論多、不滿多”的現象得到有效改觀，黨委政府對公安的滿意度增加。

三、對縣域社會治安管理的理性思考

縣域社會治安問題歷來是各級公安機關和廣大人民群眾普遍關注的一個社會問題，抓好了縣域社會治安管理就是穩固了社會基層基礎。通過對諸暨市近三年社會治安管理的探索和實踐，筆者有以下幾點理性思考。

（一）必須實事求是地審視和判斷縣域社會治安問題。要解決問題，首先必須了解問題，分析原因，找出癥結，從而對癥下藥。三年前，諸暨市局專門成立了以局長牽頭，各業務線參與的調研小組，聽取了各方面的意見和建議，在社會治安、群眾基礎、隊伍建設和后勤保障等方面開展了全面的調研，客觀公正地評價了當時的社會治安狀況和隊伍建設中存在的問題和不足，特別是抓住了涉黑、涉黃、涉賭治安熱點問題突出、盜搶案件高發頻發、基礎防控力量薄弱和隊伍士氣低下等關鍵問題，圍繞這些問題，認真分析原因，研究制定了一系列工作措施，形成了系統全面的調研報告，為今后的工作制定了總綱。

（二）必須遵循科學發展觀的要求統籌整體警務工作。正確的工作理念才能產生正確的工作思路，而正確的工作思路是破解困擾諸暨市公安局各類難題的必由之路。由于長期受“被動反應式警務模式”的影響，公安機關忙于應對逐年復雜的治安變化，“消防兵”現象較為突出，駕馭社會治安局勢的能力逐步弱化。為改變這種局面，諸暨市局樹立了三年為期，整體謀劃、整體統籌和整體布局的思路，從可持續發展的角度考慮問題，長期規劃，設定目標，有計劃、有步驟地穩步推進，從打擊、防范、管理和控制等方面整體部署，實施主動警務，做到主動發現、主動反應和主動打擊，避免出現治安熱點問題和治安復雜地區，使得社會治安始終保持平穩而可控。

（三）必須樹立警務效能最大化、雙向互動共贏的理念。在警務工作中樹立效能最大化的理念，通俗地講就是計算成本，考慮投入與產出的問題。當前，一方面普遍存在警力緊張，另一方面浪費警力的現象也較為突出，沒有效果的行動、沒有必要的事務都牽制了大量的警力。因此，要學會計算成本，將有限的警力資源進行合理有效的配置，以最小的成本投入實現最大化的警務目標。做到對現有的警務資源進行客觀評估，科學配置機關和實戰單位的警力，從而有效盤活資源。在處理內部和外部關系時，要樹立互動共贏的理念。對外部，公安機關在為社會提供各方面的服務的同時，要進一步獲取社會各界的認同和支持，建立良性互動局面，特別是社會化防范工作，要積極爭取社會各界的支持，達到共贏的目標。對內部，要切實維護好廣大民警的利益，考慮民警承受能力，構建和諧警營，從而達到工作效能和民警滿意度最大化。

（四）必須牢牢把握公安機關專業化打防犯罪的主職。從諸暨市的社會治安現狀看，公安機關要切實提升社會治安的駕馭能力，建設平安和諧的社會環境必須牢牢把握專業化打擊主職，大力提倡打防先行的工作思路，做精做細本職工作業務，摒棄紛繁復雜的雜務和難以落實的“經驗”，從破解治安難題、熱點問題的新方法、新手段入手，大力提高專業化打擊防控管理的能力，做到“來之能戰、戰之能勝”，真正成為有效維護社會穩定、治安安定的堅強后盾。同時，要在全力開展打擊防范的基礎上，規范執法行為，盡量減少自由處罰權限，特別是要加強對隨意執法的管理和處罰，建立完善的監督機制和事后責任追究機制，從而有效保障執法的公正性和及時性，提高群眾對公安的認可度。

（五）必須培植新時期的公安精神，加強公安隊伍建設。激發民警的活力是抓好社會治安管理的關鍵。近年來，諸暨市局先后開展了“凝心聚力創一流”工程、“愛崗敬業爭優秀”工程和“率先垂范促工作”工程三大活動，較好地激發了民警的工作積極性和團隊凝聚力。從諸暨市的實踐看，大力培育新時期的公安精神可以激發出每一位民警的積極性、創造性和自覺性，找到工作的責任感、榮譽感和神圣感。要樹好正氣，在人事、財務和管理等方面做到公開公正。要嚴管隊伍，把從嚴治警作為隊伍建設最為基本的要求，做到敢抓敢管敢動真格，培育公安隊伍的正氣。要文化育警，廣泛搭建體現警營特色的文體活動平臺，通過健康、文明、多樣的文化育警形式，切實讓廣大民警動起來，并把這種活力融入公安工作之中。要從優待警，加大維護民警執法權益的力度，營造良好的執法環境，著力解決一些民警家庭的就學、就業、就醫等實際困難。

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1674-3040（2010）01-0076-04

主持人：潘晶安

2009-01-04

袁立江，中共浙江省諸暨市委常委、市公安局局長，本刊諸暨市公安局理論研究基地首席研究員。

（責任編輯潘晶安）