重大事項社會穩定風險評估機制的實踐探索與研究

□中共浙江省委政法委員會課題組

（中共浙江省委政法委員會，浙江杭州 310025）

重大事項社會穩定風險評估機制的實踐探索與研究

□中共浙江省委政法委員會課題組*

（中共浙江省委政法委員會，浙江杭州 310025）

建立重大事項社會穩定風險評估機制，是貫徹落實科學發展觀的具體行動，是推進重大事項決策科學化、民主化的現實需要，是預防和減少群體性事件的一項重要舉措，具有充分的法律政策依據、堅實的理論和實踐基礎。通過審慎周密制定《浙江省縣級重大事項社會穩定風險評估辦法（試行）》、緊密結合實際組織開展評估工作、多策并舉加大推動力度，黨委政府對源頭維穩更加重視，重大事項決策的科學性進一步提高，重大項目建設得以順利實施，促進了社會的和諧穩定。加強和改進重大事項社會穩定風險評估工作，一要進一步統一對重大事項社會穩定風險評估的思想認識；二要加快重大事項社會穩定風險評估工作的實施步伐；三要推進重大事項社會穩定風險評估工作規范化；四要繼續深化重大事項社會穩定風險評估制度建設。

重大事項；社會穩定風險評估；機制；浙江省

美國當代著名政治社會學家塞繆爾·P·亨廷頓認為，現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂，穩定成為問題是變革社會的一個特征。當前，隨著我國改革開放的不斷深入，社會經濟格局調整加快，利益分化程度加大，各類社會矛盾凸顯，且矛盾的關聯性、聚合性、敏感性不斷增強，社會穩定潛藏著巨大的風險。如何積極預防和有效化解不穩定因素，維護社會大局穩定，這是我國跨越式發展過程中不得不面對與思考的問題。為此，浙江省從重大事項社會穩定風險評估角度，就如何從源頭上減少不穩定因素作了一些實踐探索。

一、浙江省重大事項社會穩定風險評估工作開展的基本情況

近年來，浙江省部分市、縣（市、區）轉變維穩工作思路，積極從主動預防的角度推進維穩工作，在學習借鑒外地經驗的基礎上，探索實踐了重大事項社會穩定風險評估工作。2009年3月，省委辦公廳、省政府辦公廳印發了 《浙江省縣級重大事項社會穩定風險評估辦法（試行）》（浙委辦〔2009〕29 號）（以下簡稱《辦法》），在全省正式推行重大事項社會穩定風險評估工作。

截止2009年9月底，浙江全省90個縣（市、區）中已有85.6%的縣（市、區）制定出臺了重大事項社會穩定風險評估實施辦法，舟山、金華、湖州、溫州等部分設區市也建立了重大事項社會穩定風險評估工作機制，其中舟山市定海區、嘉興市秀洲區、寧波市鄞州區、余姚市、平陽縣、龍游縣、天臺縣等縣（市、區）的重大事項社會穩定風險評估工作走在全省前列。從重大事項社會穩定風險評估機制實施情況看，63.7%的縣（市、區）已經對重大事項社會穩定風險評估進行了實際操作，有21個縣（市、區）的社會穩定風險評估項目達到2至4項，有8個縣（市、區）的社會穩定風險評估項目在5項以上，81.6%的縣 （市、區）做到重大事項社會穩定風險評估工作有臺賬可查。（見下表）

二、建立重大事項社會穩定風險評估機制的現實性

建立重大事項社會穩定風險評估機制是維穩思路的重大調整，是維穩工作的重大創新，不僅具有重大現實意義，而且具有法律、政策和理論依據。

（一）建立重大事項社會穩定風險評估機制是貫徹落實科學發展觀的具體行動。科學發展觀，是對黨的三代中央領導集體關于發展的重要思想的繼承和發展，是馬克思主義關于發展的世界觀和方法論的集中體現，是同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想既一脈相承又與時俱進的科學理論，是我國經濟社會發展的重要指導方針，是發展中國特色社會主義必須堅持和貫徹的重大戰略思想。在維穩工作中貫徹落實科學發展觀，更加自覺地以科學發展觀審視、指導維穩工作，著力解決影響和制約社會穩定的突出問題，是維穩工作的題中應有之義。建立重大事項社會穩定風險評估機制，通過扎實細致的工作，妥善解決重大事項實施中可能出現的不穩定問題，推進重大事項的平穩實施，以穩定保發展，以發展促穩定，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，就是在維穩工作中貫徹落實科學發展觀的具體行動。通過這一機制的全面建立和推進，必將使各種社會矛盾得到更加有效的解決，各方面利益關系得到更加有效的協調，各個層面的活力更加有力地迸發出來，使我們的社會更加穩定有序、更加和諧平安。

（二）建立重大事項社會穩定風險評估機制是推進重大事項決策科學化、民主化的現實需要。事關民生問題的決策“牽一發而動全身”。決策一旦失誤，不僅造成經濟損失，而且會引起群眾的強烈不滿，造成黨群、干群關系緊張，使黨和政府的形象受到損害，危及社會穩定。當前，有的領導干部偏離科學發展觀的軌道，搞“形象工程”和“政績工程”；有的盲目決策，制定出臺的政策、措施不科學、不合理、不符合群眾的期待；有的涉及民生的重大建設項目搶時間、趕進度，倉促開工建設。這些問題，給社會穩定帶來了巨大的壓力。通過建立重大事項社會穩定風險評估機制，為各項決策設置一道“剛性門檻”，有利于提高決策的科學性，盡可能減少因決策失誤給社會穩定帶來的沖擊；有利于推動領導干部牢固樹立科學發展觀，堅持科學決策、民主決策、依法決策；有利于強化對領導干部決策權的監督，促使各級領導干部更加謹慎用權、規范用權；有利于領導干部提高穩定意識，堅持以人為本，更多地考慮群眾的利益，把改革的力度、發展的速度和人民群眾可承受的程度有機結合起來，從而從源頭上預防和減少社會矛盾。

（三）建立重大事項社會穩定風險評估機制是預防和減少群體性事件的一項重要舉措。當前，群體性事件尤其是重大群體性事件是影響社會穩定的最為突出的問題。因人民內部矛盾引發的群體性事件仍處于高發態勢，并有規模擴大、主體多元、突發性增強、暴力對抗性增強等動向，成為影響我黨執政基礎的一個重要因素。從群體性事件發生的誘因看，土地征用、房屋拆遷、環境污染和企業改制等仍然是主要誘因；從群體性事件爆發的時段看，多發生在重大決策、重要政策出臺實施、重大改革舉措推出、重點工程建設項目開工等時段。據統計，2008年，在浙江省發生的群體性事件中，因土地征用、房屋拆遷等重大事項引發的比重較大。對重大事項推行社會穩定風險評估，相當于對重大事項實施過程中有可能引發群體性事件的諸多問題作了一次過濾，或預之在先，或提前化解，或采取配套措施，或優化完善工作方案，消除了有可能引發群體性事件的大量隱患。實踐證明，重大事項社會穩定風險評估工作的開展，對預防群體性事件的發生非常有效，是當前切實可行的預防和減少群體性事件的政策選擇。

（四）建立重大事項社會穩定風險評估機制具有充分的法律政策依據?！吨腥A人民共和國突發事件應對法》第五條規定：“突發事件應對工作實行預防為主、預防與應急相結合的原則。國家建立重大突發事件風險評估體系，對可能發生的突發事件進行綜合性評估，減少重大突發事件的發生，最大限度地減輕重大突發事件的影響?！睂ν话l事件建立各種有效的評估機制是突發事件危機管理的一項重要內容，是突發事件危機管理的基礎。建立和完善突發事件評估體系，對預防、減輕和消除突發事件可能帶來的風險，提高應對突發事件的主動性、前瞻性、科學性、有效性和有序性將發揮重要作用。中共中央辦公廳、國務院辦公廳 《關于積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見》（中辦發〔2004〕33號）和《浙江省預防處置群體性事件若干規定》、《浙江省預防處置群體性事件領導責任制和責任追究制暫行規定》等文件，都要求立足事先防范、及早化解，推進維穩關口前移，預防和減少群體性事件的發生。而對事關人民群眾切身利益，牽涉面廣、涉及人員多的重大決策、重要政策、重大改革舉措、重點工程建設項目等重大事項，在實施前組織開展社會穩定風險評估，正屬于突發事件風險評估的一項子內容，是突發事件風險評估體系的一個有機組成部分，是中央和省委有關預防處置群體性事件文件的題中應有之義。

（五）建立重大事項社會穩定風險評估機制具有堅實的理論和實踐基礎。社會穩定風險評估工作機制的形成，是受流行于20世紀世界范圍內對經濟安全進行評估預警思潮的啟發。西方各主要發達國家推出了一系列預警系統偵測經濟安全，如美國的“美國商情指數”（即“哈佛指數”）、法國的“景氣政策信號制度”、日本的“日本景氣警告指數”等，主要原理是甄選部分敏感指標組成一個有機聯系的指標系統，針對經濟活動中具有代表性、先兆性的若干變量進行測評和辨識，以對經濟的活躍程度和安全風險進行評估。社會穩定風險評估也建立在與之相類似的科學理論、方法及技術手段基礎之上，通過事先對重大事項的社會穩定風險程度進行分析預測、研判評估，及時發現影響社會穩定的隱患問題，及早采取針對性措施予以防范化解，為確保重大事項順利實施提供科學依據和安全保障，保證社會運行在穩定與秩序的軌道上，從而防止嚴重危及社會穩定的局面出現。同時，國內一些地方相繼探索實踐重大事項社會穩定風險評估機制，也取得了一定的工作成效，如四川省遂寧市、我省舟山市定海區、嘉興市秀洲區等的成功實踐，這些都為在全省推行這一機制提供了實踐經驗。

三、浙江省重大事項社會穩定風險評估工作的主要特點

省委領導對建立重大事項社會穩定風險評估機制十分重視，中共浙江省委書記、省人大常委會主任趙洪祝同志，省委副書記夏寶龍同志等省領導多次對該機制的建立提出要求。省委維穩辦根據省委領導的指示和要求，積極采取措施推動該機制的建立健全。

（一）審慎周密制定《辦法》。一是認真總結基層實踐經驗。一方面廣泛學習借鑒兄弟省市的成功經驗，另一方面認真總結近年來省內部分市、縣（市、區）主動探索實踐重大事項社會穩定風險評估工作的有效做法，在2008年下半年組織開展深入細致的調查研究并形成調研文章，提出在全省開展重大事項社會穩定風險評估工作的建議。二是積極開展規范化試點工作。省委維護穩定工作領導小組決定，將建立完善重大事項社會穩定風險評估機制列為2008年重點工作，作為學習貫徹科學發展觀的具體實踐，在舟山市定海區組織開展試點工作，初步形成了重大事項社會穩定風險評估規程和操作辦法。三是反復征求意見修改完善。通過召開座談會、舉辦培訓班和書面征求意見等形式，廣泛聽取市、縣（市、區）黨委政府及有關部門的意見建議，六易其稿，反復修改，力求全面、準確、嚴謹、可操作，并采取先試行、再不斷完善的方案，于2009年3月制定出臺了《辦法》。

（二）緊密結合實際組織開展評估工作。一是評估工作立足縣級。縣級政府是行政體系中連接宏觀與微觀的樞紐，是經濟建設、社會管理的具體執行者，許多重大決策、重要政策、重大改革舉措、重點工程建設項目的制定和實施都集中在縣級層面。因此，縣級黨委政府在發展經濟、維護穩定、構建和諧社會中起著至關重要的作用。突出抓好縣級重大事項社會穩定風險評估工作，就是把維穩工作重心下移、關口前移，對各類不穩定因素預測在先、防范在前，積極化解、有效控制，有力保障經濟社會平穩較快發展。市級重大事項社會穩定風險評估工作可參照《辦法》組織開展，鄉鎮（街道）重大事項社會穩定風險評估工作則由縣（市、區）規范細化。二是重大事項范圍立足“四重”。凡縣（市、區）黨委政府及有關部門提出的，事關人民群眾切身利益、牽涉面廣、影響深遠、易引發不穩定問題的重大決策、重要政策、重大改革舉措、重點工程建設項目等都要事先組織評估，而不僅僅限于重點工程建設項目。三是責任主體立足部門。重大事項決策的提出部門、政策的起草部門、項目的申報審批部門、改革的牽頭部門、工作的實施部門是負責組織實施重大事項社會穩定風險評估的責任主體。涉及到多部門、職能交叉而難以界定評估直接責任部門的重大事項，由縣（市、區）黨委政府指定評估責任部門，維穩辦一般不負責具體評估工作。四是責任追究立足倒查。重大事項社會穩定風險評估工作列入“平安浙江”考核內容。對應評估而未評估，或在評估工作中搞形式主義、弄虛作假，造成評估失實，或防范化解工作不落實、不到位，引發不穩定問題和群體性事件，給社會穩定造成嚴重影響的，扣除“平安浙江”考核分值，并嚴格按照有關規定，嚴肅追究有關單位領導和相關人員的責任。

（三）多措并舉加大推動力度。一是抓培訓。省委維穩辦先后兩次組織部分市、縣（市、區）黨委副書記、全省維穩辦主任進行集中培訓，就如何應對國際金融危機對社會穩定的影響、如何推進重大事項社會穩定風險評估工作、如何積極預防和妥善處置群體性事件等進行授課交流，促進相互學習、相互借鑒。二是抓指導。中共浙江省委書記、省人大常委會主任趙洪祝同志，省委副書記夏寶龍同志等多次在全省維穩工作會議上強調，要求各地全面推行重大事項社會穩定風險評估機制，對項目建設、改革措施、政策調整等進行經濟效益與社會穩定風險“雙評估”，協調好不同階層和群體的利益，從源頭上預防和減少不穩定因素。省委維穩辦通過面上指導、點上檢查等方式，指導各地建立健全重大事項社會穩定風險評估機制，推動各地穩步實施。2009年，省委維穩辦還組織人員對各地重大事項社會穩定風險評估工作開展情況進行專項督查，以加強指導、及時發現解決問題、深化推進此項工作。三是抓考核。省委維穩辦把健全完善重大事項社會穩定風險評估機制作為2009年的一項重點工作，列入年度工作計劃，并積極與省平安辦溝通，將重大事項社會穩定風險評估工作開展情況列入“平安浙江”考核內容，對未建立重大事項社會穩定風險評估工作機制的予以扣分。

四、浙江省重大事項社會穩定風險評估工作取得的主要成效

經過近幾年來的探索實踐，尤其是2009年3月《辦法》出臺實施后，浙江省市、縣（市、區）兩級在組織開展社會穩定風險評估工作方面，逐步形成了較為完整的組織體系、評估程序和操作規范，并取得了較好的實際效果。

（一）黨委政府對源頭維穩更加重視。通過建立健全重大事項社會穩定風險評估機制，黨委政府對維穩工作重要性的認識更加統一，進一步強化了“發展是第一要務，穩定是第一責任”的理念，推進了維穩責任的落實；各職能部門對發展與穩定的關系有了更深刻的理解，在抓發展中更加注重穩定工作，明顯增強了穩定意識，推進了齊抓共管格局的形成。正確運用科學評估手段有效控制社會穩定風險，從源頭上預防化解各類社會矛盾和不穩定因素，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，確保經濟社會又好又快發展，已成為各級黨委政府和各部門的共識。

（二）重大事項決策的科學性進一步提高。如2008年4月，舟山市定海區教育局準備對定海城區中小學學區重新進行劃分。因學區劃分牽涉群眾子女入學、區域房價等眾多問題，很可能會引發不穩定因素。區委維穩辦和教育局及時組織開展社會穩定風險專項評估，對可能出現的不穩定因素進行預測，提出調整建議，提高了學區劃分的科學性和合理性，得到了群眾的普遍認可，消除了因學區劃分可能引發的不穩定問題，使政策調整得以順利實施。

（三）重大項目建設得以順利實施。如嘉興市秀州區南郊河工程和嘉興市貫涇港自來水廠分別為省市重點工程。經社會穩定風險評估，發現群眾對工程抵觸情緒大，一旦強行開工勢必發生沖突。在消除不穩定因素后，暫緩開工的工程恢復開工并順利推進。

（四）促進了社會的和諧穩定。由于預之在先、防范到位，一些重大事項中的不穩定隱患及時得以消除，因重大事項而引發的不穩定問題明顯減少，群眾對黨委政府出臺的重大事項更加理解和支持，維穩工作的環境明顯改善，有力地促進了社會和諧穩定局面的形成。

五、加強和改進重大事項社會穩定風險評估工作的幾點建議

從全省面上情況看，推進重大事項社會穩定風險評估工作還存在一些問題。一方面，評估工作開展不平衡，仍有少數縣（市、區）尚未建立重大事項社會穩定風險評估機制；另一方面，一些地方雖已建立相關的機制、制度，但未進入實踐操作層面。加強和改進重大事項社會穩定風險評估工作，下一步應著重解決好以下幾個問題。

（一）進一步統一對重大事項社會穩定風險評估的思想認識。各級各部門一定要充分認識建立重大事項社會穩定風險評估機制的現實意義，高度重視重大事項社會穩定風險評估工作，把它列入重要工作日程，擺上突出位置，按照中央和省委的要求，結合本地本部門實際，因地制宜制定完善重大事項社會穩定風險評估工作實施辦法，進一步建立完善維穩工作機制。要切實改變一些地方工作缺乏主動性、敷衍了事的情況，改變重機制建設、輕運行操作的現象。同時，要進一步明確部門責任，切實發揮責任部門在重大事項社會穩定風險評估工作中的主體作用，防止推諉扯皮、工作“走過場”。

（二）加快重大事項社會穩定風險評估工作的實施步伐。進一步加大督查指導力度，加大考核力度，大力推進《辦法》全面貫徹實施，使開展重大事項社會穩定風險評估工作成為各級黨委政府及有關部門的自覺行為和規范動作，在全省所有縣（市、區）都建立起重大事項社會穩定風險評估機制。同時，積極探索在設區市和省級部門開展重大事項社會穩定風險評估工作，先抓好試點，再逐步擴大實施，確保各項工作科學、民主、依法決策，真正從源頭上預防和減少不和諧、不穩定因素。

（三）推進重大事項社會穩定風險評估工作規范化。重大事項社會穩定風險評估工作在我國仍處于探索階段,評估指標體系的設置、評估方法的運用、實際操作程序的規范等還不盡完善。浙江省將在適當時候組織召開現場會，總結推廣成功經驗，交流借鑒各地各部門在評估程序、操作規范和臺賬資料建設等方面的做法，不斷推進重大事項社會穩定風險評估工作規范化。

（四）繼續深化重大事項社會穩定風險評估制度建設。在縣級全面實施重大事項社會穩定風險評估工作并取得實踐經驗的基礎上，認真總結提煉，大力宣傳推廣，探索運行模式，選擇樹立典型。同時，繼續深化重大事項社會穩定風險評估制度建設，不斷提高評估工作的科學性、有效性。

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A

1674-3040（2010）01-0022-04

2010-02-05

*課題組負責人：中共浙江省委政法委員會副書記劉樹枝，成員：武鷹、朱效良。

（責任編輯：蔣國長）