監管場所檢察監督機制探討

文◎馮仁強 朱禮松 程天旺

監管場所檢察監督機制探討

文◎馮仁強*朱禮松**程天旺***

作為法律監督機關，人民檢察院依法對監管場所刑罰執行和監管活動進行監督，藉此維護被監管人員的合法權益，確保國家法律得到正確實施。作為法律監督職能的重要內容，監管場所檢察監督是檢察機關在整個刑事訴訟過程中進行法律監督的最后環節，它對刑事裁判能否得到規范的執行起到現實性的保障作用，完善的監管場所檢察監督制度不僅是人權保護的有利手段，更體現了一個國家的人權保護狀況。本文試從我國監管場所檢察監督現狀入手分析存在問題，并提出完善方案，以起拋磚引玉的作用。

一、監管場所檢察監督現狀及其存在的問題

2009年來，杭州市檢察機關監所檢察部門，按照高檢院和省院的部署，認真完成各項工作，全年共審查監管場所呈報減刑、假釋、保外就醫共15150件（其中減刑13225件、假釋1707件、保外就醫218件）；經審查，認為呈報不當依法提出書面檢察建議228人（次），均被監管單位采納；審查人民法院減刑、假釋裁定13916件。認真做好監外執行罪犯每年兩次檢察監督工作，經檢察，糾正脫管、漏管監外執行罪犯175人次，有17名監外執行罪犯因法定條件消失或嚴重違反法律、法規，被收監執行，促進了監管民警規范執法和維護了監管場所安全穩定和在押人員的合法權益。盡管監所檢察部門盡職盡責，也取得了較好的成績。但是，我們在工作中還發現目前對監管場所檢察監督存在著檢察監督法律規范不完善、派駐檢察機構設置不明確等問題，例舉如下。

（一）監管場所監督機構設置不明確、隊伍結構不合理

目前對監管場所檢察監督是通過在監管場所派駐檢察院或室這一特定形式開展。但由于現行法律、法規對派駐檢察機構的設置不夠明確，［1］導致工作開展與管理嚴重不協調，不利于監管場所檢察監督工作的開展。最高人民檢察院在1991年下發的《加強勞改與勞教檢察派駐組（室）工作的意見》中明確：檢察組（室）的規格，應當相當于它的人民檢察院的業務部門，而2006年高檢院下發《關于加強和改進監所檢察工作的決定》中對機構設置就不明確了。派駐檢察室人員編制要求也只在規范化檢察室考評辦法中規定，［2］目前派駐檢察室多數只有2－3人，卻承擔著大量的刑罰執行法律監督工作，明顯存在任務與人員配備不相符的矛盾。而且，派駐檢察室人員把大量的時間集中在日常管理活動的監督，加上目前減刑、假釋工作執行單位成批呈報，派駐檢察室難以實施的有效監督。另一方面派駐人員老齡化現象較為普遍，如杭州市轄城區12個派駐檢察室，派駐檢察室干警平均年齡45．6歲，有的檢察室平均達到年齡53歲。由此可見，監所檢察隊伍的素質與當前所承擔的工作任務顯不適應。

（二）立法不完備，制約檢察監督的剛性和監督效果

監管場所監督方面的法律法規過于原則化，司法解釋相對滯后，這己經成為監督工作難以有效開展的掣肘因素。立法上的不足主要存在于兩個方面：一是對刑罰執行機關的減刑、假釋、暫予監外執行的監督方式和程序規定不力。規定指出對提請減刑、假釋的罪犯由派駐檢察室檢察審查，［3］目前監獄、看守所提請都是成批進行，而給派駐檢察室審查時間一般為7天以內，派駐檢察室在人員和時間都極其有限的情況下，根本不能進行有效監督。對人民法院的裁定，“四個辦法”也作了規定［4］，但對人民法院在收到糾正意見后一個月內不重新組成合議庭進行審理或重新審理還認為不當的，雖然最高人民檢察院對此曾批復：人民檢察院認為人民法院收到書面糾正意見后重新做出的最終裁定仍有不當的，還可提出書面糾正意見。但如果人民法院仍拒不糾正的，人民檢察院也沒有進一步強有力的監督措施。二是對監管活動的監督出現了無法可依的局面。法律對監管活動的監督基本上沒有涉及，這是我國立法中的盲點，對監管活動的監督完全取決于檢察機關的內部規定，如通過人民檢察院刑事訴訟規則和人民檢察院監獄、看守所、勞教所等檢察辦法等來規范，實際中限制了監督的法律效果。

（三）現行監管場所執行主體過多，整體監督水平難以提高

我市監管場所執行的主體較多，包括看守所、監獄（包括未成年犯管教所）、勞教所（省戒毒勞教所）等多個機關。由于監管執行主體多，執行監督和監督法律的運用也呈現廣泛性的特點實際，工作中必須針對不同的監管場所主體采用不同的監督方法，還要協調好多方面的關系，派駐檢察室的多樣性，市院監所處開展業務指導工作加大難度。如杭州市院監所處除派駐檢察室人員外實際上只有一名處長和一名內勤，除擔負自身處室統計報表和日常事務外，還要負責全市1個派駐檢察院和19個派駐檢察室的業務指導，可以說分身乏術。

（四）現行檢察監督滯后，未能做到同步監督

在減刑、假釋以及暫予監外執行的法律監督規定中，均將檢察機關提出書面糾正意見的時間確定為刑罰執行變更之后。［5］由于時間滯后，往往是當檢察機關提出糾正意見時，裁定已經生效執行，有的罪犯已經減去余刑被釋放或者被假釋，有的罪犯已經暫予監外執行，客觀上給監督工作造成一定的難度。在實踐中，刑罰執行變更監督目前只停留在事后監督上，而對于監管機關的記分考核、材料申報過程及人民法院或監獄管理局的裁決過程等事前、事中監督基本上只停留在上報材料是否按照有關規定，程序是否符合等程序性方面，派駐檢察室對具體申報的內容缺乏審核，也無能力進行實體上的審核，往往有問題也是事后才能發現。

（五）現行檢察監督手段有限，制約了監督效果

目前檢察機關在監管場所檢察監督中可以運用的監督手段主要為《檢察建議》與《糾正違法通知書》，但該兩類手段不具有強制執行的效力。查辦發生在監管場所的職務犯罪案件雖然也是檢察機關的重要監督手段之一，但其針對的是嚴重違法并可能涉嫌刑事犯罪的情況，加上體制的缺陷和現實的客觀情況，查辦監管場所案件的難度很大，而且派駐檢察室的辦案力量也過于薄弱。

二、監管場所檢察監督制度完善的探討

（一）完善立法，拓展檢察機關派駐檢察室發現刑罰執行中違法犯罪的路徑

借鑒國外一些國家的經驗，在完善立法時，應著力在提高檢察機關派駐檢察發現刑罰執行中違法犯罪的途徑、機制及剛性措施的規定上下功夫。一是明確規定刑罰執行機關應當向派駐檢察部門報送相關卷宗材料，檢察機關有權主動調閱刑罰執行的全部卷宗材料，可以隨時介入調查等等。二是明確規定對于刑罰執行機關拒不執行、拒不糾正的剛性監督措施。同時明確執行機關應當承擔的具體義務和責任，使其必然成為啟動對違法行為進行禁止或糾正的程序，并要求執行機關在法定的期限內將糾正執行結果回復派駐檢察部門［6］。

（二）健全機構，建立上位對下位、相對獨立的派駐檢察監督工作模式

所謂上位對下位的派駐檢察監督工作機制：一是在機構設置上，最高人民檢察院設立刑罰勞教執行監督總局，各省、直轄市、自治州檢察院設立刑罰勞教執行監督分局，分市州檢察院設立刑罰勞教執行監督局，專門負責現有的監所檢察監督工作。在刑罰勞教執行監督局內分別設置職務犯罪案件偵查處、刑罰勞教變更執行檢察處、監管活動檢察處，實行業務對口指導。二是在職級確定上，與檢察機關內設職務犯罪偵查局一樣，刑罰勞教執行監督機構為同級副職，提高刑罰勞教執行監督的地位。三是在行政業務體制上，仍然按現行行政管理歸本級檢察機關領導，業務指導歸上級檢察機關對應的刑罰勞教執行監督局，其派駐檢察人員的工資、福利待遇、津補貼等歸本級檢察機關所屬財政部門。四是在辦公休息場所設置上，有條件的還可以修建獨立派駐檢察辦公樓和干警宿舍樓，擺脫長期以來依賴監管場所提供辦公休息場所的窘況。

（三）改革機制，深化監管場所職務犯罪案件一體化偵查，突出檢察機關的剛性監督作用

一是推行偵查組長辦案負責制。偵查組長由偵查處或派駐檢察人員擔任，全面負責案件的偵破工作及辦案安全、保密等工作。同時，偵查組長可根據案偵需要，從偵查隊中選調人員組成辦案組，并根據案件進展情況，適時組建相對獨立的審訊、外調等案偵小組，抓好案件證據的收集、整理，全面保障案偵活動的順利進行。二是實行偵查人員雙重管理。即偵查組成員平時分散在各個派駐檢察室上崗履職，由各派駐檢察室負責日常工作管理。當需要開展初查線索、突審犯罪嫌疑人、收集固定證據等辦案工作時，經主管檢察長和刑罰勞教執行監督局局長同意后，由偵查組長統一負責調遣和管理。三是對案件線索實行歸口管理。由刑罰勞教執行監督局偵查處指定專人，對各派駐檢察室收集的被監管人及其親屬舉報的、上級交辦的監管場所職務犯罪案件線索實行歸口管理，統一登記、上報和存查，確保線索管理的保密和安全。四是實行發案地派駐人員回避制度。發案地派駐人員不參與案偵工作，只負責提供相關信息，協助辦案人員收集書證、物證，協調聯系相關工作。

（四）以人為本，強化派駐檢察人員業務管理和培訓

一是選派優秀干警充實派駐檢察并實行定期輪崗交流。通過招錄、遴選優秀干警等方式充實派駐檢察，實行大派駐、大檢察、大輪崗制度，即規定派駐檢察干警在一個檢察室工作滿三年以上原則上輪崗交流，滿五年的必須輪崗交流，防止被“同化”擴大輪崗交流面，將同級檢察機關，上下級或同級刑罰勞教執行監督局作為輪崗交流單位。二是落實派駐檢察人員崗位職責。派駐監獄、勞教所檢察室一般有4至7名派駐檢察人員，要完成繁重的日常檢察監督和辦案工作任務，必須根據派駐檢察人員的特長，科學安排，合理布局。明確各自的職責和任務，權利和義務，便于統一管理和追究失職瀆職人員的責任。此外，各檢察官之間相互聯系，相互支持，相互配合，形成合力，提高派駐檢察監督工作效率。三是注重學習培訓。組織派駐檢察人員學好專業知識，做到心中有“數”的同時，著力培養善于發現監管違法問題，善于通過讓被監管者易于接受的方式提出糾正違法的意見或建議，并掌握糾正違法的技巧，在履行法律監督職責中提高法律監督能力。四是加強派駐檢察管理。將派駐檢察工作細化、分解予以量化，推行目標管理考核，實行優勝劣汰，獎勤罰懶，賞罰分明。對工作成績突出的派駐檢察人員要大膽重用，使派駐檢察室變成培養檢察干部的搖籃和基地。對工作得過且過，當一天和尚撞一天鐘的派駐檢察人員，要給予誡勉，限期改正。對有違法行為的派駐檢察人員，紀檢監察部門要及時調查處理，對涉嫌犯罪的要移交相關部門立案偵查，追究其刑事責任。［7］

（五）把握重點，細化監督內容，建立同步監督機制

從目前刑罰執行活動的檢察監督看，首先應當解決的是檢察機關與監管場所在刑罰執行活動中的角色定位。既不能過多干涉監管單位的監管活動，又要善于發現和糾正監管活動中存在的侵犯在押人員的合法權益的現象。其次，對減刑、假釋、暫予監外執行活動監督要突出三個重點：一是監管場所的呈報環節；二是要建立人民檢察院列席人民法院減刑、假釋、暫予監外執行制度；三是加大對減刑、假釋、暫予監外執行生效判決的監督力度。最后，定期監督與重點監督相結合，建立入出監（所）談話制度、重點人員隨時約談制度。

本文選自浙江省法學會2009年度重點課題 《我國監管場所檢察監督機制探討》最終報告。特此說明。

注釋：

［1］根據《人民檢察院組織法》的規定，派駐檢察室不是一級獨立的檢察機關，在派出它的人民檢察院的領導下進行工作。《最高人民檢察院關于加強和改進監所檢察工作的決定》中指出，派出檢察院由派出它的檢察院領導，各項檢察業務均由派出它的檢察院監所檢察部門統一管理和指導。而派出檢察室以派出它的人民檢察院名義開展法律監督工作，并由派出它的人民檢察院監所檢察部門進行業務管理和指導。但是在實際工作中，不少駐所檢察室掛出的牌子雖是派出院所屬檢察室，而實際的領導與管理卻是派出院中的監所部門來負責。

［2］應當根據監獄、看守所、勞教所被監管人員的數量和派駐檢察工作的實際需要配備具有正式編制的派駐檢察人員。每個檢察室至少要配備2名派駐檢察人員。中型以上看守所和被監管人月均1000人以上的監獄、勞教所，派駐檢察人員不少于3人。被監管人月均3000人以上的監獄、看守所、勞教所，派駐檢察人員不少于4人。

［3］“四個辦法”中規定對提請減刑、假釋活動檢察的內容：1、提請減刑、假釋罪犯是否符合法律規定條件；2、提請減刑、假釋的程序是否符合法律和有關規定；3、對依法應當減刑、假釋的罪犯，是否提請減刑、假釋。

［4］收到人民法院減刑、假釋裁定書副本后，應當及時審查，認為減刑、假釋裁定不當的，應當在收到裁定書后20日內，向作出減刑、假釋裁定的人民法院提出書面糾正意見。應當監督人民法院是否收到糾正意見后一個月內重新組成合議庭進行審理。

［5］《刑事訴訟法》第222條規定，人民檢察院認為人民法院減刑、假釋的裁定不當，應當在收到裁定書副本后二十日以內，向人民法院提出書面糾正意見。《刑事訴訟法》第215條規定，批準暫予監外執行的機關應當將批準的決定抄送人民檢察院。人民檢察院認為暫予監外執行不當的，應當自接到通知書之日起一個月內將書面意見送交批準暫予監外執行的機關，批準暫予監外執行的機關接到人民檢察院的書面意見后，應當立即對該決定進行重新核查。

［6］羅亞華、鄭福建：《派駐監管場所檢察監督工作機制改革研究》，載《中國刑事法》2009年第10期。

［7］同［6］。

*浙江省杭州市人民檢察院副檢察長，法學博士［310012］

**浙江省杭州市人民檢察院監所處處長［310012］

***浙江省杭州市人民檢察院檢察官［310012］