確保盡快完成鄉鎮級規劃的編制任務
——在全省鄉鎮級土地利用總體規劃修編培訓班上的講話

浙江省國土資源廳副廳長 馬 奇

確保盡快完成鄉鎮級規劃的編制任務
——在全省鄉鎮級土地利用總體規劃修編培訓班上的講話

浙江省國土資源廳副廳長 馬 奇

目前，全省市、縣、鄉三級土地利用總體規劃的編制和報批工作正在緊張地進行中，但是總體進展還不夠快?，F在離年底全面完成三級規劃的編制與報批任務只剩下5個月的時間了，時間極為緊迫。特別是鄉鎮級土地利用總體規劃，涉及的數量多、工作量大，必須引起各級政府領導和我們土地規劃技術骨干的高度重視。6月25日，省廳在臨安市召開“全省土地利用總體規劃修編工作推進會”時就決定盡快舉辦鄉鎮級規劃編制培訓班，邀請省里的技術專家以具體的鄉鎮規劃案例實踐來講解規劃編制的具體操作方法。這是繼2009年8月下旬舉辦全省土地利用總體規劃修編培訓班之后的又一次重要培訓活動，具有承上啟下的作用，希望大家克服困難，專心學習。

舉辦鄉鎮級規劃修編培訓班的目的很明確，就是讓各市、縣（市、區）國土資源局的規劃部門負責人和規劃技術骨干掌握具體的操作要點，盡快解決實踐中遇到的各類問題，統一鄉鎮級規劃編制的技術標準和相關政策，確保盡快完成鄉鎮級規劃的編制任務。這次培訓班安排的課程分四部分內容：一是鄉鎮級規劃編制實務和案例介紹，二是鄉鎮級規劃成果審查要點，三是規劃數據庫建設及檢查標準，四是縣級、鄉鎮級規劃中如何引導農村土地綜合整治。在技術專家講解業務知識之前，我先講三點意見，供大家研討。

一、必須高度重視鄉鎮級規劃編制和報批工作

1、鄉鎮級規劃是實施性規劃。總結上一輪規劃實施的經驗，鄉鎮級規劃的最大特征是各類用地安排要“落地”，是實施性規劃，是落實省級、市級、縣級規劃中基本農田、耕地保有量、城鄉建設用地規模等控制指標的終極規劃，是今后各類用地項目報批的基本依據。可以說，沒有鄉鎮級規劃作支撐，那么規劃對土地利用的整體控制作用就大大削弱，耕地和基本農田保護、城鄉建設用地的優化布局將難以實現。

2、鄉鎮級規劃是“十二五”乃至更長時間內經濟社會發展所需各類用地開發建設的基本依據。由于全國五級規劃是一個完整的體系，通過主要規劃控制指標形成一個有機整體，實現保護耕地和基本農田、控制建設用地總規模、改善生態環境等預期目標，根據國家統一部署，新一輪土地利用總體規劃的期限確定為2006－2020年。但是現在已經是2010年下半年，是“十一五”規劃實施的最后一年，鄉鎮規劃在修編過程中，一方面需要考慮“十一五”期間已經實施的各類建設項目和土地復墾整理開發新增耕地，另一方面需要更加重視研究“十二五”期間的經濟社會發展趨勢，使鄉鎮規劃成為“十二五”期間區域內各類非農建設、基本農田建設、農村土地綜合整治、違法用地處置等土地管理實踐的基本依據。

3、做好新一輪鄉鎮級土地利用總體規劃修編工作，需要各方面的共同努力，建立共同責任機制。

鄉鎮政府是編制鄉鎮級土地利用總體規劃的責任單位，政府領導首先要重視；縣級國土資源部門作為編制規劃的主持和技術負責單位，主要領導必須深入基層調研，重視修編中需要解決的各類問題；而我們在座的技術骨干也要重視鄉鎮級規劃修編工作，通過你們的共同努力，反映政府的區域發展戰略意圖，反映城鄉居民建設美好家園的愿望，向鄉鎮政府領導提供完整的決策方案。有了這樣多方面的協同工作，使我們編制的鄉鎮級規劃能發揮保護耕地和嚴格管制基本農田、標準農田的作用，能發揮對各類建設用地總量、結構、布局和時序的調控作用，推動“十二五”期間的產業結構轉型升級，促進經濟發展方式轉變，實現城鄉統籌發展，區域協調發展。

二、認真把握好鄉鎮級規劃編制中的五個關鍵點

在新一輪鄉鎮級規劃修編過程中，要堅持以科學發展觀為指導，按照“保護保障、節約集約、依法依規、維權維穩、有責有方”的總體要求，全面落實國家最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度。鄉鎮級規劃要完成的三大目標任務是：①落實耕地保護任務，②調出用地空間，③優化用地布局。具體地說，要努力把握好五個關鍵點：

1、要嚴格保護耕地和基本農田。按照省政府《關于下達全省各市、縣（市、區）新一輪土地利用總體規劃主要控制指標的通知》（浙政土審〔2009〕12號）的要求，確保省政府下達到各縣（市、區）的耕地保有量、基本農田（含標準農田）、新增建設用地規模、城鄉建設用地總規模等規劃控制指標能在鄉鎮級規劃中定量到村、定位到地塊。

2、著力優化城鄉用地空間布局，統籌城鄉發展。要深入研究區域性經濟社會發展趨勢、城鎮化發展特征，把土地規劃工作放到經濟社會發展階段、歷史發展機遇來看待和把握。要動員各方面的領導和技術人員深入研究鄉鎮各類基礎設施建設項目、城鄉建設用地在空間布局上的合理性，充分考慮縣級以上的重大基礎設施，農村人口向城鎮、集鎮、中心村轉移，農業人口逐步向二、三產業轉移，農民經濟基礎和鄉風民俗等因素，緊密結合實踐，創新規劃編制思路，優化布局，實現城鄉統籌協調發展。

3、認真做好與相關規劃的銜接。一是要與縣級、鄉級“十二五”規劃做好銜接。“十二五”規劃綱要是國民經濟和社會發展的綱領性規劃，鄉鎮在編制土地規劃的過程中，要充分考慮縣級、鄉鎮級“十二五”時期的發展要求，將“十二五”規劃的有關內容體現到土地利用總體規劃中。二是要與城鄉規劃做好銜接。各地要抓住土地規劃修編有利時機，加強縣市域總體規劃、城鎮總體規劃與土地利用總體規劃的相互銜接，特別是中心鎮、中心村規劃與土地利用總體規劃的銜接與融合。三是要與產業集聚區（產業大平臺）規劃、重點產業項目做好銜接。各地要優先保障省委省政府確定的全省14個重點產業集聚區（產業大平臺）“十二五”開發建設區塊的用地需求，有效保障先進制造業、現代服務業等集約用地程度高的產業用地需求，推進經濟轉型升級。四是與重大基礎設施建設規劃做好銜接。重點保障國家和省級交通、水利、能源等重大基礎設施建設項目用地，對規劃期內難以確定用地范圍的交通、水利等線型工程用地，應在土地利用總體規劃中列出清單，盡量標明位置，預留規劃新增建設用地指標。

4、大力推進農村土地綜合整治和新農村建設。

市、縣、鄉三級新一輪土地利用總體規劃必須為農村土地綜合整治和新農村建設提供規劃依據和項目實施的“接口”。各地要緊密結合“千村示范，萬村整治”工程、農村住房改造建設工程，將農村土地綜合整治列為市、縣、鄉鎮新一輪土地利用總體規劃的重要內容。特別是省委、省政府部署的全省1200個農村土地綜合整治示范項目所涉及的鄉鎮，必須在新一輪鄉鎮級土地利用總體規劃中深化、細化農村土地綜合整治的相關內容，為中心鎮、中心村建設留足發展空間。新一輪鄉鎮級土地利用總體規劃不能成為實施農村土地綜合整治項目的障礙。省廳支持和鼓勵有條件的鄉鎮積極嘗試編制村莊土地利用規劃，通過統籌規劃，整村推進，全面開展“田、水、路、林、村、房”綜合整治。

5、堅持集約用地，努力推進經濟轉型升級。新一輪鄉鎮級規劃修編工作，必須始終貫徹集約用地原則，處處體現“畝產論英雄”的集約用地理念。規劃的集約是最大的集約用地，要通過規劃的引導和管控，正視各地平原土地資源緊缺的現實條件，實行“倒逼”機制來實現各類項目集約用地，推動經濟轉型升級。同時，各縣（市、區）、鄉鎮要積極盤活多年累計下來的“轉而未供、批而未用”土地。

三、各地必須加快規劃成果報批進度和成果自查力度

1、規劃成果報批時間進度安排。今年3月下旬，省廳下發《關于加快推進新一輪土地利用總體規劃編制工作的意見》（浙土資辦〔2010〕39號），對縣級、鄉級土地利用總體規劃的總體進度已提出明確要求，我在這里把7月份以后的有關工作進度安排再強調一下：8月，完成報省審批的鄉級規劃成果數據庫省級驗收工作；9月，報省審批的鄉級規劃（主要指縣級中心城區范圍內的鄉鎮）上報省政府審批；10月，完成報市審批的鄉級規劃成果數據庫省級驗收工作；11月，報市審批的鄉級規劃（指縣級中心城區外鄉鎮）上報市政府審批；12月，全面完成新一輪縣級、鄉鎮級土地利用總體規劃修編成果審批任務。各地應根據今年剩下的5個月時間，倒排規劃成果報批計劃。

2、加大規劃成果自查力度，確保規劃成果質量。各級地方政府對歷經多年的規劃修編寄予厚望，希望新一輪鄉鎮規劃在“保障發展、保護耕地”的雙保工程中發揮更大的作用，因此新一輪鄉鎮規劃成果質量是規劃能否順利通過省政府、市政府審查和今后順利實施的關鍵。有關鄉鎮規劃審查要點，培訓班上將安排專題講座，我就不展開講。這里，我就確保鄉鎮規劃成果質量再強調四點：

一是各地自覺地用二次土地調查成果校核鄉鎮規劃成果。國土資源部多次發文和會議強調“要用二調的成果校核縣、鄉級規劃的成果”，尤其要杜絕將基本農田布局在二調圖的建設用地上。省廳也將組織技術力量，在檢查、驗收鄉鎮規劃數據庫時，把各地的鄉鎮規劃圖與二調圖進行空間疊加分析，一旦發現規劃的基本農田布局在二調圖的建設用地上，所有成果一律退回，重新修改、自查后再報批。

二是處理好新一輪規劃優質園地與上一輪規劃優質園地的關系。上一輪規劃中，我省經國土資源部和省政府同意，將經過土地整治并通過省國土資源廳、農業廳等部門聯合驗收（有省級驗收文號）的優質園地劃定為基本農田。根據國土資源部的意見，這部分已劃為基本農田的優質園地，在新一輪規劃中可以繼續劃為基本農田，而空間位置不能調整。但是有一個前置條件，就是在規劃基數轉換時，要將這些優質園地轉換為基數（現狀）圖上的耕地類型，確保在新一輪規劃時，基本農田落實在現狀的耕地上。比對二調圖，要將上一輪規劃和新一輪規劃中均布局為基本農田，而在二調圖上是園地、林地或養殖水面等土地類型的情況，在“規劃說明”中加以詳細說明。

三是要十分注重合理劃定“有條件建設區”。

新一輪鄉鎮規劃中，應十分重視按照國土資源部辦公廳《關于印發市縣鄉級土地利用總體規劃編制指導意見的通知》（國土資廳發〔2009〕51號）和《浙江省鄉級土地利用總體規劃編制導則（試行）》等的技術要求，合理地確定城鄉建設用地擴展邊界和“有條件建設區”的范圍。即在鄉鎮轄區內，在確保耕地保有量和基本農田保護任務能落實、城鄉建設用地增減掛鉤有潛力，土地利用總體規劃與縣市域總體規劃、城鎮總體規劃能銜接，集約用地有導向等情況下，盡可能為實施城市規劃和村鎮規劃留有用地空間，科學合理地拓展和劃定“有條件建設區”的范圍，為今后國家有可能調整的規劃指標控制政策留有銜接的余地。

四是按照技術規范扎扎實實地建設好鄉鎮規劃數據庫。規劃數據庫是新一輪規劃實施和動態管理的基礎庫，全省所有鄉鎮規劃數據庫在省廳匯總后，還將上報國土資源部和國家土地督察上海局備案，是今后實行“以圖管地”、“以庫管地”和“一張圖”工程的基本依據。各地要嚴格按照縣級規劃管理信息系統及規劃數據庫建設的技術規范，做到圖數一致，準確無誤。無論是上報省政府審批的鄉鎮規劃，還是上報設區市的市政府審批的鄉鎮規劃，其前提條件是：規劃數據庫必須先通過省廳的驗收，才可進行規劃成果的審查、批復。

總而言之，鄉鎮規劃的編制應符合《土地利用總體規劃編制審查辦法》（國土資源部令第43號）、國土資源部辦公廳《關于印發市縣鄉級土地利用總體規劃編制指導意見的通知》（國土資廳發〔2009〕51號）和《浙江省鄉級土地利用總體規劃編制導則（試行）》的技術規定，對編制完成的規劃成果，各地應依據現行法律、法規及相關技術規范進行細致的審查，確保新一輪鄉鎮規劃的科學性、可行性。