關于提起“公益訴訟”合格主體的探討

文◎苗紅環 田海濱 于清華

關于提起“公益訴訟”合格主體的探討

文◎苗紅環*田海濱**于清華**

當前，“公益訴訟”在我國尚不是一個正式的法律概念，只是業界形成的一個基本共識：指法律規定的合格主體按照法律的授權，就侵犯國家利益、社會公益或不特定的他人利益的行為，向法院提起訴訟，由法院依法處理違法之活動。在這個共識中，只是對“公益訴訟”的范圍、程序等進行了籠統概括，對于何為“法律規定的合格主體”卻沒有一個詳細的解釋。而從我國的基本國情和社會經濟發展的趨勢來看，由檢察機關作為提起公益訴訟的合格主體，是其必然選擇。

一、人民檢察院提起公益訴訟的可行性

檢察機關介入公益訴訟并不是一件新鮮的事情，無論在英美法系、大陸法系，還是前蘇聯等社會主義國家和我國，都有檢察機關提起公益訴訟的立法先例。

（一）國外的公益訴訟制度為我國檢察機關提起公益訴訟提供了理論借鑒

在國外法律體系比較完備的國家，如法國，無論是《民事實體法》還是《民事訴訟法》都規定了檢察院是國家和社會公共利益的代表。1906年法國制定的《民事訴訟法典》第421條規定：“檢察機關可作為當事人起訴、或者作為聯合當事人參加起訴。檢察機關在法律規定的案件中，代表其他人?！钡聡?、日本、英國、美國等國家在法律上也都確定了檢察官提起公益訴訟的制度，在此就不一一舉例說明了。在社會主義國家，率先實行檢察機關參與公益訴訟制度的是前蘇聯。1923年制定的《俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國民事訴訟法典》第2條明文規定：“檢察長認為對保護國家或者勞動人民利益有必要的時候，可以提起訴訟或者隨時參加訴訟。”1961年《蘇聯和各加盟共和國民事訴訟綱要》第29條第1款規定：“檢察長從維護國家利益、社會利益或保護公民權利和法律保障的利益的需要出發，有權提起訴訟或在訴訟的任何階段參與訴訟?！崩^蘇聯之后，越南、波蘭、匈牙利、保加利亞、羅馬尼亞等國都有關于檢察機關對公益案件提起公訴的詳細規定。

（二）我國檢察史上提起公益訴訟的成功先例為我們提供了歷史借鑒

由檢察機關提起公益訴訟，在我國檢察史上也有過成功的先例。如：1935年《陜甘寧邊區高等法院組織條例》在高等法院檢察長的職權一條第6項曾規定：“檢察長為訴訟當事人或公益代表人”。1949年12月制定頒發的 《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條規定：“最高人民檢察署……對于全國社會與勞動人民利益有關之民事案件及行政訴訟，均得代表國家公益參與之?！彪S后，在1950年1月，最高人民檢察署作出的4項規定中就有：“對于社會勞動人民利益有關的民事案件及行政訴訟，得代表國家參與之?！?954年《中華人民共和國人民檢察院組織法》第4條規定：地方人民檢察院職權之一是“對于有關國家和人民利益的重要的民事案件有權提起訴訟或參加訴訟”，這是全國人民代表大會通過法律的形式第一次明確了人民檢察院對民事審判活動的起訴權和參訴權。然而，限于當時階級斗爭的形勢和檢察機關自身的條件，這一制度沒堅持多久，隨著1957年“反右”斗爭和后來的“文革”，各地檢察機關基本上停止了這項工作，到后來干脆將檢察機關取消了。

由此可見，由檢察機關擔任公益訴訟的適格主體，既有國外成功經驗可以借鑒，在我國又有頗深的歷史淵源，可謂名正言順。

二、人民檢察院提起公益訴訟面臨的難題

由于理論困境和現實障礙，檢察機關提起公益訴訟在我國還面臨著一些理論沖突和難題。

（一）公益訴訟當事人與民事訴訟監督者之間的沖突

如果由人民檢察院作為提起公益訴訟的適格主體，那么檢察機關既作為民事訴訟的當事人，又作為人民法院審理民事案件的監督者，明顯地與另一方當事人在訴訟地位尚處于不平等地位。

（二）公益訴訟當事人與抗訴機關之間的沖突

根據我國《民事訴訟法》185條規定，一般民事訴訟之中的當事人在裁決生效之后，如果不服生效的裁決，具有申請檢察機關提起抗訴的權利。檢察機關作為公益訴訟原告，自身就具有抗訴的權力。而對方當事人，如果對于人民法院生效的裁決不服時，即使有權向檢察機關提起申訴，也顧忌檢察機關能否公正的進行處理，其申請檢察機關進行抗訴的權利實際已經被剝奪了。這對公益訴訟的對方當事人而言，顯然是不公平的。

（三）檢察機關提起公益訴訟缺少相應的法律依據

現有的規定中只有《刑事訴訟法》第77條的規定“如果是國有財產、集體財產遭受損害的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟”。但是，這一規定沒有具體的程序和時限等更為具體和明確的規定，檢察機關能否提起公益訴訟還存在無法可依的問題。

三、完善人民檢察院提起公益訴訟的資格和訴訟程序

要解決人民檢察院提起公益訴訟的適格問題，應當在理論上加強研究，建立完善的理論基礎。在有條件的地方，有典型案件的時候，檢察機關進行謹慎的試驗性的公益訴訟探索，積累經驗。最重要的，就是通過推動公益訴訟的立法，完善檢察機關提起公益訴訟的主體資格和訴訟程序。

（一）明確公益訴訟成立的前提

在民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟中，一般必須以客觀存在的已發生的現實損害事實為依據。而許多公益違法行為的損害具有長期性與潛伏性，危害結果一旦發生往往不可逆轉；另外，公益訴訟的救濟內容，不僅僅是對損害的補償和對侵害者的懲罰，還包括要求公司、企業以及國家修改、變更有關政策和事業規模，或者采取有效的防范措施以避免損害的出現或擴大，甚至禁止被告再從事有關活動。因此，公益訴訟成立的前提應規定為：既可以是公益違法行為已造成了現實的損害，也可以是尚未造成現實損害，但公眾認為存在損害發生的可能。

（二）明確公益訴訟起訴權的歸屬

鑒于我國公民和社會組織的實力并不強大的現實，可在法律上明確規定：如果公民和社會組織認為公共利益受到了損害，首先應要求人民檢察院作為公益訴訟代表人提起公訴，人民檢察院認為申請成立的，應該提起公訴；認為不成立時，公民和社會組織要求聽證的，應按照聽證的結果決定。對于人民檢察院不受理或者駁回申請的公益訴訟請求，公民和社會組織有權以自己的名義向法院提起公益訴訟。

（三）明確提起公益訴訟的案件范圍

就目前情況來看，檢察機關提起公益訴訟的案件至少應包括以下幾類：涉及國有資產流失的；涉及環境污染和資源破壞的；侵害廣大消費者合法權益的；情節惡劣的壟斷、限制競爭和不正當競爭行為。

（四）形成一套完善的檢察機關提起公益訴訟機制

1.從立法上明確規定檢察機關提起公益訴訟的主體資格。除一般訴訟主體權利外，還應賦予作為國家“公益訴訟”機關特有的權利，如取證權：可向任何人發出民事調查令以了解相關情況；和解權：允許和被告就案件的賠償數額等問題達成和解，但被告必須首先停止所指控的違法活動且需要法院的同意；優先審理權，對檢察機關提起的公益訴訟，如果不及時審理會造成無法挽回的損失，法院應優先盡快審理。

2.規范檢察機關提起公益訴訟的舉證程序。在國內外的公益訴訟中，一般都實行無過錯責任和舉證責任倒置原則。筆者建議：在我國凡是由檢察機關提起的公益訴訟，都應采用舉證責任倒置原則：檢察機關只需提出被告損害公共利益存在或可能存在損害即可以支持其請求，至于是否是由被告造成的損害，以及侵權行為與損害結果之間是否有因果關系等舉證責任則由被告承擔，若被告不能提供證據證明，就應當承擔敗訴的結果。這樣，有利于節省司法成本以及當事人的合法權益。

3.規范檢察機關提起公益訴訟的審理程序。如檢察機關提起公益訴訟時是按照普通的民事訴訟程序進行，還是要有一定的特殊程序；假如對方當事人對于人民法院生效的裁決不服時，是向本級人民檢察院提起抗訴，還是應該上提一級等，這些都需要通過具體論證后予以明確規定。

4.規范檢察機關提起公益訴訟的執行程序。如果是非經濟利益的訴訟結果，應當怎樣執行？如果是勝訴取得了經濟利益，如何在公眾中分配經濟利益？如果被告方敗訴的，由被告方承擔訴訟費用，如果檢察機關敗訴的，是否應承擔訴訟費用，如果承擔，費用從何而來等，這些也需要一套明確的制度規定。

總之，在不斷“走向權利的時代”，“社會的每一個角落能否得到適當的救濟，正義的總量——也稱整體正義，是否能達到令人滿意的標準，這才是衡量一國司法水準高低的真正尺度?！彪S著我國社會經濟的快速發展和法治理念的不斷進步，由檢察機關作為適格主體提起公益訴訟的各方面條件已基本成熟。只有以立法的形式明確檢察機關提起公益訴訟的法律地位，才能切實保證國家、人民的公共利益免受不法侵害，人們的普遍權力才能得到真正的實現。

*國家檢察官學院［102206］

**山東省高密市人民檢察院［261500］