建立執(zhí)法辦案風(fēng)險評估機(jī)制的實(shí)踐與思考

文◎王 偉孫春雨盧鳳英

建立執(zhí)法辦案風(fēng)險評估機(jī)制的實(shí)踐與思考

文◎王 偉*孫春雨**盧鳳英***

20 10年3月11日，最高人民檢察院檢察長曹建明在第十一屆全國人民代表大會第三次會議上所作的工作報告中指出，檢察機(jī)關(guān)要建立執(zhí)法辦案風(fēng)險評估機(jī)制，把化解社會矛盾貫穿于執(zhí)法辦案始終。為貫徹中央和高檢院的新要求，我們在本院已有涉檢信訪風(fēng)險評估預(yù)警工作機(jī)制的基礎(chǔ)上，對檢察機(jī)關(guān)如何建立執(zhí)法辦案風(fēng)險評估預(yù)警機(jī)制的相關(guān)問題作了進(jìn)一步探索研究。

一、建立執(zhí)法辦案風(fēng)險評估機(jī)制的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)必要性

（一）風(fēng)險評估是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對客觀執(zhí)法環(huán)境和科學(xué)管理的需要

當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，社會矛盾觸點(diǎn)增多，敏感性、關(guān)聯(lián)性、對抗性、破壞性增強(qiáng)，信訪總量高位運(yùn)行，群體性事件時有發(fā)生，執(zhí)法環(huán)境復(fù)雜而敏感。這對檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力和執(zhí)法水平提出了更高的要求，檢察機(jī)關(guān)的維穩(wěn)工作異常突出。在這種情況下，對風(fēng)險評估的要求就不僅僅局限于行政機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)對此問題同樣要重視。［1］因此，在構(gòu)建和諧社會的大背景下，在強(qiáng)調(diào)社會管理創(chuàng)新和司法工作科學(xué)化的精神指引下，建立檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法辦案風(fēng)險評估機(jī)制具有十分重要的意義。

（二）風(fēng)險評估是檢察機(jī)關(guān)防范和化解社會矛盾的需要

建立執(zhí)法辦案風(fēng)險評估機(jī)制，是防范和化解社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定工作機(jī)制的創(chuàng)新，深入推進(jìn)三項重點(diǎn)工作的重要途徑。一是辦案風(fēng)險評估有利于檢察機(jī)關(guān)及時發(fā)現(xiàn)、掌握、評判執(zhí)法辦案過程中容易產(chǎn)生引發(fā)社會矛盾問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和因素，以便有針對性地采取措施，有效化解社會矛盾；二是進(jìn)行辦案風(fēng)險評估有利于檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)和把握案件中容易引發(fā)社會矛盾的規(guī)律性問題，通過檢察建議等方式，有針對性地參與重點(diǎn)人群、重點(diǎn)地區(qū)的社會治安綜合治理，參與社會管理創(chuàng)新；也有利于通過有效化解社會矛盾，提高公正廉潔執(zhí)法水平，強(qiáng)化辦案的法律效果、社會效果，以至政治效果的統(tǒng)一，全面提升執(zhí)法的公信力。

二、執(zhí)法辦案風(fēng)險評估工作的現(xiàn)狀及存在的問題

目前最高人民檢察院尚未對風(fēng)險評估工作進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，各地檢察機(jī)關(guān)均處于試行摸索階段。

（一）各地有關(guān)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案風(fēng)險評估的實(shí)踐做法

1.江蘇省檢察機(jī)關(guān)。2009年以來，江蘇省檢察機(jī)關(guān)共化解各類涉檢信訪案件573件，一批多年未解決的涉檢信訪歷史遺留積案得到息訴罷訪。該省檢察院檢察長徐安要求，要建立健全執(zhí)法辦案風(fēng)險評估機(jī)制，對正在辦理中的案件要及時評估風(fēng)險，堅持每案必評估，每個訴訟環(huán)節(jié)必評估，把是否存在信訪風(fēng)險作為辦案決策的重要因素考慮，尤其是對重大復(fù)雜敏感案件和檢察機(jī)關(guān)擬作出不批捕、不起訴、不立案、不賠償、不抗訴、撤案等決定以及自偵案件中犯罪嫌疑人不服逮捕決定、控告辦案中有不規(guī)范、不文明行為的案件，要隨案開展風(fēng)險評估，努力把可能發(fā)生的不穩(wěn)定因素化解在事前、消除在萌芽狀態(tài)。

2.江西省新余市望城工礦區(qū)檢察院。江西省新余市望城工礦區(qū)檢察院自2008年初建立執(zhí)法辦案風(fēng)險評估機(jī)制以來，已運(yùn)用評估機(jī)制評估了10起大案，有效防范和化解涉檢信訪、辦案安全等10余起辦案風(fēng)險。例如，2009年下半年，該院立案偵查了某機(jī)械制造公司董事長兼總經(jīng)理葉某某、副經(jīng)理方某某、設(shè)備科長張某等三人受賄串案。該案案情復(fù)雜，涉及行賄供貨商達(dá)30余人，可能出現(xiàn)的各種不利于辦案的風(fēng)險因素很多。為此，該院及時啟動辦案風(fēng)險評估機(jī)制，詳細(xì)分析了各種風(fēng)險因素，制定了周密的辦案風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案，超前做好應(yīng)對防范工作，防止引發(fā)涉險信訪事件，取得了良好的效果。［2］

3.浙江省寧波市江北區(qū)檢察院。2010年4月份，浙江省寧波市江北區(qū)檢察院制定了《涉檢信訪案件風(fēng)險評估試行意見》，對檢察工作中可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險和矛盾先期預(yù)測，對所辦案件實(shí)行先期研判、先期防范、先期化解，最大限度地發(fā)揮監(jiān)督、服務(wù)、保障、促進(jìn)的職能作用，有效預(yù)防和妥善處理各種信訪事件。該區(qū)檢察院把信訪案件風(fēng)險等級確定為四級：特別重大風(fēng)險（Ⅰ級）、重大風(fēng)險（Ⅱ級）、較大風(fēng)險（Ⅲ級）、一般風(fēng)險（Ⅳ級），分別采取不同的工作措施，妥善予以處理，使評估、化解信訪案件矛盾風(fēng)險不僅成為控告申訴檢察科的主要職能，而且成為所有辦案部門的共同責(zé)任。根據(jù)具體情況實(shí)行首辦責(zé)任制和領(lǐng)導(dǎo)包案制，明確規(guī)定辦理時間，講究方法策略，用法治教育、思想疏導(dǎo)、心理咨詢、專家論證、案件評判、公開聽證、聯(lián)合接訪、司法救助、依法懲處等方式，把矛盾化解在第一線。

4.北京市人民檢察院第二分院。北京市人民檢察院第二分院于2009年9月23日通過了 《涉檢信訪風(fēng)險評估預(yù)警工作規(guī)定》（以下簡稱 《規(guī)定》），該規(guī)定共18條，較為詳盡地規(guī)定了涉檢信訪風(fēng)險評估預(yù)警工作的概念和意義，評估預(yù)警的范圍、分級，具體工作流程與內(nèi)容，落實(shí)責(zé)任與分工。《規(guī)定》自2009年9月23日實(shí)施以來的10個月時間，控告申訴部門共收到全院2個業(yè)務(wù)部門23件風(fēng)險評估預(yù)警案件。其中公訴一處12件，公訴二處11件。

（1）案件性質(zhì)：公訴一處的12件均為故意殺人或搶劫、故意傷害致死的案件，其中絕大部分是被害人家屬強(qiáng)烈要求判處被告人死刑立即執(zhí)行而有可能發(fā)生涉檢信訪的。公訴二處的11件均為涉案金額特別巨大且被害人眾多的涉眾型案件，其中除1件為非法吸收公眾存款外，均為金融詐騙案件。

（2）處理情況：公訴一處的12件均為2009年9月報送，被害人家屬在風(fēng)險評估之前或之后均到過我院表達(dá)訴求，其中有8件是被害人家屬對判處刑期不滿，有2件是要求追訴其他涉案人，有1件是對證據(jù)有疑問，1件是對認(rèn)定量刑情節(jié)有疑問。經(jīng)過承辦人的耐心接待、釋法說理，并對確有錯誤的法院判決提請抗訴，目前已不再有被害人家屬來訪。

公訴二處的11件中，有5件是2009年9月報送，6件是2010年上半年陸續(xù)報送。截至目前有3件尚無來訪，其中有1件是在當(dāng)事人來訪前就通過風(fēng)險評估預(yù)警機(jī)制提前工作予以化解。有5件來訪，3件電話咨詢。由于這些案件都是涉案金額巨大，被害人眾多，社會影響面大，承辦人本著對法律和社會負(fù)責(zé)的精神，對每一次來訪或咨詢認(rèn)真接待解答，有的告知來訪人可以嘗試以其他方式如民事訴訟來挽回?fù)p失，有的將來訪人提供的涉案款物線索及時提供給偵查機(jī)關(guān)，還有的對來訪人反映的偵查機(jī)關(guān)退贓工作中的瑕疵問題進(jìn)行核實(shí)以備糾正。通過這些積極工作，目前我院涉眾型案件群體訪形勢平穩(wěn)，沒有發(fā)生過激烈或極端事件。

（二）檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案風(fēng)險評估工作存在的主要問題

1.評估案件數(shù)量比較少。以北京市人民檢察院第二分院為例，自該院 《涉檢信訪風(fēng)險評估預(yù)警工作規(guī)定》實(shí)施以來的10個月時間，控告申訴部門僅收到全院2個業(yè)務(wù)部門23件風(fēng)險評估預(yù)警案件。這與全院同期的辦案量和涉檢信訪案件量不相適應(yīng)。而且，這23件中有17件是2009年9月《規(guī)定》開始實(shí)施的時候一次性集中報送的。2010年上半年，全院僅公訴二處報送了6件。

2.評估的范圍較為狹窄。一是評估案件的范圍較窄。并非所有的檢察機(jī)關(guān)都將所有案件納入風(fēng)險評估，很多是規(guī)定了一個評估的范圍，而案件是否屬于評估范圍，實(shí)際上完全由承辦人自己決定，這樣承辦人有時會因為業(yè)務(wù)繁忙而忽略了風(fēng)險評估工作。二是所界定風(fēng)險的范圍較窄。很多檢察機(jī)關(guān)將風(fēng)險范圍限于“涉檢信訪”，而對于案件可能引起的社會影響、網(wǎng)絡(luò)輿情等其他風(fēng)險未涵蓋在內(nèi)，這與當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)積極參與社會管理，深入推進(jìn)三項重點(diǎn)工作的任務(wù)不相適應(yīng)。

3.評估工作及程序不夠規(guī)范。雖然最高人民檢察院明確要求要建立執(zhí)法辦案風(fēng)險評估機(jī)制，但全國各地檢察機(jī)關(guān)的做法并不統(tǒng)一，有的出臺了相關(guān)規(guī)定，有的沒有出臺規(guī)范性文件；在名稱上，有的叫作“涉檢信訪風(fēng)險評估”，有的叫作“執(zhí)法辦案風(fēng)險評估”；在評估程序上，有些業(yè)務(wù)部門并沒有嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定的要求進(jìn)行，如所報送的《風(fēng)險評估預(yù)警案件登記表》沒有部門領(lǐng)導(dǎo)及主管檢察長的簽字。

4.信息溝通和跟蹤管理不到位。在風(fēng)險評估預(yù)警工作中，有的案件承辦部門對于所評估案件的信訪接待工作沒有隨時與控申部門溝通，導(dǎo)致除影響較大的涉眾型案件外，哪些評估案件確實(shí)發(fā)生了涉檢信訪以及如何處理化解等，控申部門無法進(jìn)行全面掌握和統(tǒng)計，從而不能有效評價評估預(yù)警工作的效果，并且制約該項工作的進(jìn)一步改善提高。

5.評估后的處理方式比較被動。雖然評估案件都制定了預(yù)警處置方案，但大部分承辦人還處在被動“等待”狀態(tài)，針對當(dāng)事人的愿望訴求、心理癥結(jié)，主動進(jìn)行疏導(dǎo)化解、釋法說理等工作做得還不夠，造成一些本該避免的信訪案件發(fā)生，使評估預(yù)警工作沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

三、執(zhí)法辦案風(fēng)險評估機(jī)制的構(gòu)建

（一）準(zhǔn)確把握執(zhí)法辦案風(fēng)險評估的內(nèi)涵

執(zhí)法辦案風(fēng)險評估是指執(zhí)法辦案機(jī)關(guān)對于所受理、辦理的各類案件，可能引發(fā)群體性事件、個人極端行為、纏訪鬧訪以及社會輿論負(fù)面評價、媒體炒作等風(fēng)險隱患，進(jìn)行預(yù)測、評判，提出有針對性的防范措施，預(yù)防和減少風(fēng)險事故和由此造成的損失。

（二）科學(xué)界定風(fēng)險評估的標(biāo)準(zhǔn)和范圍

可以按照四個風(fēng)險等級進(jìn)行綜合評估，依據(jù)現(xiàn)實(shí)危害程度、性質(zhì)和影響，分別擬定風(fēng)險等級和處置標(biāo)準(zhǔn)。（1）一級風(fēng)險（特別重大風(fēng)險）：信訪人或當(dāng)事人可能組織實(shí)施暴力恐怖活動、引發(fā)大規(guī)模群體性事件或者采取兇殺、爆炸、自殺等個人極端行為的，以及案件可能引起新聞媒體熱炒、形成社會輿論熱點(diǎn)、對檢察工作造成較大負(fù)面影響的；（2）二級風(fēng)險（重大風(fēng)險）：信訪人或當(dāng)事人可能組織、串聯(lián)、煽動群體性非正常上訪活動，或者在敏感時期、地點(diǎn)越級上訪，聚眾鬧事，造成事態(tài)擴(kuò)大、影響不良的，以及案件可能受到社會輿論一定關(guān)注、可能對檢察工作造成一定程度負(fù)面影響的；（3）三級風(fēng)險（較大風(fēng)險）：信訪人或當(dāng)事人可能采取靜坐、請愿、滯留等行為，影響檢察機(jī)關(guān)正常工作秩序的；（4）四級風(fēng)險（一般風(fēng)險）：可能出現(xiàn)重信重訪或無理纏訪等行為的。風(fēng)險等級評估，應(yīng)根據(jù)信訪事件的變化動態(tài)和發(fā)展趨勢，及時調(diào)整級別，并修訂完善應(yīng)對措施和處置方案。

執(zhí)法辦案風(fēng)險評估預(yù)警范圍應(yīng)當(dāng)是檢察機(jī)關(guān)辦理的所有案件，做到一案一評，有案必評。其中下列案件作為執(zhí)法辦案風(fēng)險評估預(yù)警的重點(diǎn)：（1）在社會上有重大影響的案件；（2）涉眾型案件；（3）擬作出不予立案監(jiān)督、不立案復(fù)議維持原處理決定的案件；（4）擬作出不立案或者撤銷立案決定的職務(wù)犯罪案件；（5）擬作出不批捕（或者撤銷逮捕決定）、不起訴（或者建議公安機(jī)關(guān)撤回案件）、不抗訴決定的案件；（6）擬變更刑事強(qiáng)制措施的公訴案件；（7）擬作出維持原判或原處理決定的刑事申訴案件；（8）擬作出不予賠償決定的刑事賠償案件；（9）擬作出不予立案或者不提請抗訴決定的民事行政申訴案件；（10）可能引發(fā)涉檢信訪風(fēng)險或者社會輿論負(fù)面評價、媒體炒作的其他案件。

（三）風(fēng)險評估的程序和方法

部門承辦人在受理案件后，應(yīng)同時對案件的執(zhí)法辦案風(fēng)險進(jìn)行評估，對屬于規(guī)定的風(fēng)險情形的，應(yīng)當(dāng)確定風(fēng)險等級，提出處置方案，填寫《執(zhí)法辦案風(fēng)險評估表》，連同案件審查意見報部門負(fù)責(zé)人審核后，報主管檢察長審批。《執(zhí)法辦案風(fēng)險評估表》一式二份，在審批后三日內(nèi)，報風(fēng)險評估管理部門一份，辦案部門留存一份。對不屬于規(guī)定的風(fēng)險情形的，應(yīng)當(dāng)在案件審查意見中注明，其中對屬于評估重點(diǎn)的案件，應(yīng)當(dāng)同時說明理由。

執(zhí)法辦案風(fēng)險評估應(yīng)當(dāng)包括如下內(nèi)容：受理時間、簡要案情、當(dāng)事人基本情況、主要訴求、評估預(yù)警分析、處置方案及措施，需要與本院其他部門及上級機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)的問題。部門承辦人在進(jìn)行風(fēng)險評估時，應(yīng)當(dāng)考慮案件的影響、當(dāng)事人的情緒、是否會上訪等因素，并耐心做好法律宣傳、政策解釋、思想疏導(dǎo)工作。

（四）風(fēng)險評估結(jié)果的有效運(yùn)用

對于確定風(fēng)險等級的案件，應(yīng)當(dāng)做好當(dāng)事人的接待、答復(fù)工作。應(yīng)當(dāng)針對當(dāng)事人的訴求和理由，充分闡明所作決定的法律依據(jù)和事實(shí)根據(jù)，明理釋法，疏導(dǎo)教育、化解矛盾。對經(jīng)多次工作仍不能息訴的，主責(zé)部門要及時向管理部門提出書面報告，由管理部門提請檢察委員會研究制定息訴化解方案，由主責(zé)部門貫徹落實(shí)。必要時，商請政府有關(guān)部門協(xié)助化解矛盾糾紛。

業(yè)務(wù)部門的主管檢察長和部門負(fù)責(zé)人對各部門執(zhí)法辦案風(fēng)險評估預(yù)警工作進(jìn)行經(jīng)常性的督導(dǎo)和檢查，把該項工作所取得的成效納入年度考核，作為衡量檢察業(yè)務(wù)實(shí)績的重要依據(jù)。對于有效遏制上訪苗頭并防止執(zhí)法辦案風(fēng)險事件出現(xiàn)的，對有關(guān)部門和人員給予獎勵，并在評選先進(jìn)處室和先進(jìn)個人時優(yōu)先考慮。對應(yīng)當(dāng)進(jìn)行執(zhí)法辦案風(fēng)險評估的案件未進(jìn)行風(fēng)險評估，或者在評估工作中不負(fù)責(zé)任，造成決策失誤，引發(fā)大規(guī)模集體訪、非正常訪或者重大負(fù)面輿情的，或者違反其他有關(guān)規(guī)定的，視其情節(jié)輕重，追究相關(guān)部門和人員的責(zé)任。

注釋：

［1］莫紀(jì)宏等：《檢察機(jī)關(guān)如何建立執(zhí)法辦案風(fēng)險評估機(jī)制》，謝鵬程的發(fā)言，載《人民檢察》2010年第13期。

［2］《江西省新余市望城工礦區(qū)應(yīng)對辦案風(fēng)險做到早評估早防范》，載《檢察日報》2010年2月5日。

*北京市人民檢察院第二分院黨組成員、副檢察長［100078］

**北京市人民檢察院第二分院法律政策研究室主任、檢察員，法學(xué)博士［100078］

***北京市人民檢察院第二分院法律政策研究室助理檢察員，法學(xué)碩士［100078］