對基層檢察院設立案件管理中心的思考

文◎史書義*

對基層檢察院設立案件管理中心的思考

文◎史書義*

案件管理中心是檢察機關在長期的案件管理實踐過程中，充分認識傳統案件管理模式的不足后做出的理性選擇，在全面加強檢察業務建設、檢察隊伍建設，規范檢察機關執法行為，提高辦案質量、辦案效率等方面都發揮著重要作用。全國檢察系統80%為基層檢察院，80%的案件由基層檢察院承辦，因此，加強基層檢察院案件管理，提高案件質量，做好案件統計分析至關重要。案件管理中心所具有的職能作用，使其成為基層檢察院加強案件管理的必然選擇。但基層檢察院在設立案件管理中心，推進案件管理改革過程中面臨一定的困難。為有效處理這些困難，保障案件管理中心良好運行，發揮其應有效能，筆者在此提出自己的粗淺看法。

一、傳統案件管理模式的不足與案件管理中心的主要職能

（一）傳統案件管理模式的不足

長期以來，檢察機關主要以各個內設執法辦案部門為主體對案件進行管理，存在諸多不足之處，主要表現在：

一是內部各部門之間的監督不足。各個業務部門“相對獨立，各自為政”，單獨收案、各建臺帳、分別負責審查，并以本部門制定的案件質量標準對案件質量進行自評、考核，其相互之間的監督基本上是以提出相應意見或者建議的方式，突出表現為靜態性、事后性。

二是檢察委員會的監督相對薄弱。基層檢察院檢察委員會對案件的監督形式主要是：由各部門上報需經檢察委員會討論決定的重大、疑難、復雜案件，然后由檢察委員會辦公室負責安排召開檢察委員會討論、研究、決定。監督行為具有被動性，監督范圍具有局限性。

三是上級檢察機關的監督相對滯后，監督的基礎數據或對象可能存在不實現象。上級檢察機關對下級檢察機關實行業務部門對口指導、監督，主要是通過對下級檢察機關每月的統計報表、重大典型案件專報、辦案情況定期分析、辦案信息等進行書面審查的形式，采用對發現的問題進行通報的方式，監督相對滯后。同時，由于某種原因，統計數據有可能因下級檢察機關上報不準確、不全面甚至弄虛作假而不實，影響了上級檢察機關的有效監督。

（二）案件管理中心的提出與主要職能

為加強對案件的管理，2003年6月最高人民檢察院下發了《關于加強案件管理的規定》之后，全國各地檢察機關紛紛結合自身實際，從程序控制、質量控制等不同方面進行案件管理改革與嘗試，案件管理中心便應運而生。其主要職責，有的歸結為“五統一”，有的歸結為“四統一”，但基本大同小異。主要是統一受理、分流、移送、報送案件；統一管理、出具法律文書；統一受理和辦理當事人、委托律師、相關單位等對檢察機關作出具有結論性決定提出異議的案件；統一對查封、扣押涉案款、物進行管理、處置；統一對本院執法辦案進行質量評估、考核；統一對檢察業務運行情況進行綜合分析，總結辦案運行規律，為檢察長、檢察委員會提供案件的準確數據等。以此實現“集中受理、統一進出、流程管理、動態監督”的案件管理目標。

二、基層檢察院設立案件管理中心所面臨的主要問題

基層檢察院在設立案件管理中心過程中面臨內部機構職能重整、制度規范重構、加強案件管理中心與各業務部門的相互配合及經費保障等諸多問題，其中最突出的矛盾表現為兩個方面：

一是案件管理中心對高素質檢察人員的需求與檢察人員相對缺乏的矛盾。案件管理中心作為對案件集中、統一管理，對檢察業務工作進行檢查、考評，監督、引導檢察人員規范執法辦案，并為檢察長、檢察委員會提供案件準確數據的重要部門，需要配備充足的、高素質的、熟練計算機操作技能的各方面檢察人員，如此才能保證案件管理中心的有效運轉，才能保障其應有職能得到充分發揮。目前，由于檢察人員招考按公務員序列由各省統一組織，一方面從基層檢察院向上級申請招考人員到列入全省公務員招考計劃、組織實施招考、人員到位最少需要二年，甚至更長，招考時間不確定，沒有統一規劃；另一方面基層檢察院條件艱苦，檢察人員職級待遇普遍很低，辦案任務又重，很多符合條件的大學畢業生都不愿報考基層檢察院，特別是經濟落后、偏遠地區的基層檢察院，時常出現因報考人數不夠，不滿足招考條件而取消招考的現象，使得這些基層檢察院不得不放低條件招考。在這樣的情況下，基層檢察院人員普遍不足，特別是具有辦案資格、高素質檢察人員缺乏，遠遠不能滿足案件管理中心對高素質人才的需要。

二是案件管理中心對統一、高效系統軟件的需求與高效、統一的系統軟件缺乏之間的矛盾。案件管理中心是對案件進行現代化管理的一種新機制，其現代化表現及價值就是要實現網上辦公、辦案，通過數據化的形式實現案件的流轉，加強對案件的監督。但目前，沒有統一的關于案件管理的系統軟件，各級檢察院設立案件管理中心，并使案件管理中心有效運轉，都需自己聘請相關專業人員進行相關系統軟件的開發。這對于經費普遍緊張的基層檢察院來說，是一個不小的負擔，對于經費特別緊張的基層檢察院，也許會因經費緊張而使這項工作擱置，繼而影響案件管理中心職能的發揮。同時，由于各自分別開發案件管理系統軟件，不僅造成資源浪費，而且缺乏統一性，不利于上下統一協調，甚至可能與檢察系統現在運行的案件統計軟件程序相沖突。

三、對當前基層檢察院設立案件管理中心的幾點建議

盡管基層檢察院當前在設立案件管理中心過程中面臨許多問題與困難，但這是每一項新機制運行或改革發展過程中所必然經歷的階段。筆者認為，在現有條件下，基層檢察院設立案件管理中心應從以下幾方面著手：

一是運行方式上應強調循序漸進。由于基層檢察院在人員、經費、車輛保障等方面的不足，完全按既定的案件管理中心模式、職能一步到位、全面實行存在一定困難，因此，應采取循序漸進的方式。可先在條件較好的基層檢察院進行試點，摸索、總結經驗，然后再進行論證，在更多的基層檢察院全面鋪開。實行試點的基層檢察院，也可根據自己的實際情況，制定適合自己的一步到位的運行模式。如在部分人員或車輛不能保障獨立的情況下，檢察人員可兼顧多個職責或先與其他各業務部門共用車輛等。

二是構建模式上應兼顧個體差異。各個基層檢察院由于所處區域不同，每年所辦理的案件數量懸殊較大。經濟較發達地區的基層檢察院年平均辦案可能上千件，而經濟欠發達地區的基層檢察院年平均辦理案件可能只有上百件，如果在這些辦案數量少的基層檢察院也按既定模式設立案件管理中心，就涉及到是否經濟、人員是否浪費的問題。因此，基層檢察院設立案件管理中心，要實事求是、因地制宜，在案件管理中心設立宗旨指導范圍內，創新發展適合自己的案件管理中心模式，而不能一刀切，造成資源和人員的浪費，或由于案件管理中心的設立不適合自身特點而不科學、不可用，最終成為一件擺設。

三是制度規范上應注重部門之間的協調。設立案件管理中心，是為加強對全院案件的集中管理，這樣的集中管理是以制度規范為依托，通過良好的、科學的制度規范保障實現的。為保障制度的科學性，在構建制度過程中，要充分考慮案件管理中心的職能及案件流轉的實際樣態，還要考慮與各業務部門的相互配合及與各業務部門原有制度的互相銜接，避免重復，甚至沖突。

四是系統軟件開發上應保證統一性。從經濟及高效運行的角度，建議最高人民檢察院統一開發適合案件管理中心運行的案件管理系統軟件。如條件不成熟，建議至少由各省級檢察院統一開發符合要求的案件管理系統軟件，這樣不僅有利于上下協調，而且從實現長遠改革發展目標的角度，也是大有益處的。

五是人員素質上應保持整體先進性。案件管理中心是對外代表檢察機關形象的“窗口”部門，同時也是保障案件質量的“防火墻”，是檢察長、檢察委員會的“高級參謀與助手”，因此，應把政治素養高、業務素質強的檢察人員配備到案件管理中心，并不斷加強教育、培訓，提高檢察人員整體素質，這不僅是檢察隊伍建設的基本要求，也是提高案件質量，保障檢察職能充分發揮，推動檢察工作全面發展的根本保證。

*山西省長治市城區人民檢察院檢察長［046000］