大部制改革的阻力及破解之道

劉海波

（福建師范大學 公共管理學院，福建 福州 350007）

大部制改革的阻力及破解之道

劉海波

（福建師范大學 公共管理學院，福建 福州 350007）

在當前形勢下，大部制改革已是中國政府改革的必然趨勢和目標導向。本文從分析大部制改革的必然性和現狀出發，分析大部制改革的阻力，探尋化解阻力的路徑，以期對大部制改革加深理解和認識，把握其規律性，更好地推動政府機構改革的進一步發展。

大部制改革；政府職能轉變；必然性；阻力；破解之道

大部制就是將那些職能相近、業務范圍雷同的事項相對集中，由一個部門統一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率、降低行政成本的目標。各種媒體上，從大部制改革的熱議到今天逐漸趨于平淡，一年多的時間里，大部制改革有了初步的結果。社會對于大部制改革的基本概念、大部制改革的必然性及初步整合之后部委的設置也有了初步的了解。但我們對于大部制改革的探討不能止步，還有很多深層次的問題亟待研究和解決。

一、大部制改革的必然性

1、社會發展的必然要求。經過30多年的改革開放，我們的政府機構改革取得了很大的成就，政府已由一個適應計劃經濟的政府，整體上轉向為一個基本適應市場經濟發展需要的政府。為什么還要進行大規模的改革呢？從背景來看，主要有兩個方面的原因：政府管理所面臨的外部環境發生了很大的變化；政府自身的管理運行過程中存在一些深層次的問題需要解決。政府管理的外部環境，有四個基本特點：一是中國的改革發展取得了巨大的成就，但是，人們對改革的認同度卻在下降。二是中國經濟在持續快速的發展，但是，付出了過多的資源和環境代價。三是中國社會轉型、體制轉軌在快速向前推進，但積聚了大量的社會沖突和社會矛盾。四是中國在國際社會的影響力越來越大，在世界上有了越來越多的發言權，但同時也不斷的被世界誤讀、誤解。政府職能是政府根據社會環境的需求而履行的職責和功能，它反映政府的實質和政府活動的內容與方向。隨著社會和經濟的發展，政府職能在性質和內容上必然會發生相應的變化。政府機構是政府職能承載的實體，是政府為了履行職能而設立的管理機構，機構設置與改變必須服從政府職能的變化。如果政府機構改革不到位，政府職能的轉變難以深入。當前，我國政府機構存在著如下的問題：一是分工過細、性質趨同、機構重疊、部門職責交叉、權責脫節、政出多門等問題突出，影響了政府履行職能的能力。二是政治、經濟職能過強，社會職能過弱。三是部門機構龐大，權力越來越集中，而宏觀經濟管理、市場監管部門、社會管理和公共服務部門在機構設置、職能配置和人員編制上都比較薄弱，出現了“缺位”和“越位”并存的現象。

2、西方發達國家的成功范例。市場經濟發達的西方國家，政府組成部門一般都比較少，大部門體制逐步成為部分國家特別是發達國家在組織中央政府時的一種選擇。這些國家內閣組成部門一般在11到18個之間，比較精干。比如，美國的部級機構的設置只有15個、英國有18個、澳大利亞16個、加拿大19個、法國18個、德國14個、西班牙15個、日本12個、韓國18個、新加坡15個。西方國家的內閣機構之所以較為精干，除了政府管得少之外，主要得益于大部門體制改革。從2001年起，日本將中央政府由過去的1府21省廳合并成為1府12省廳，例如，文部省和科學技術廳合并成教育科學技術省。日本目前的大部有經濟產業省、國土交通省等。國土交通省由原運輸省、建設省、北海道開發廳和國土廳合并而成，在12個省中最大，主要負責國家有關土木，建筑，國內外海陸空運輸事務管理，國土整治、開發和利用等，下轄氣象廳和海上保安廳等。1978年，澳大利亞進行了一場較大規模的政府機構改革，改革的主要內容就是整合政府職能，減少機構數量。中央政府部門數量從28個減少到18個。澳大利亞的通訊、信息和藝術部，工業、旅游和資源部，是澳大利亞聯邦政府中兩個典型的大部。工業、旅游和資源部的前身是工業和商業部，目前，它負責所有的第二產業、第三產業等。英國的大部主要有環境、食品和農村事務部及貿易和工業部等，2002年以后，前者由原來的農業、漁業和食品部與環境、運輸和地區部整合而成，該部僅執行機構就有21個，還有幾十個咨詢委員會。據統計，在各國行政部門中，有1/3的部門名稱（包括職能）相同，另有1/3的部門名稱內容接近。這說明各國政府管理的主要職能基本類似，只要是處于同一社會發展階段的國家，就具備了實行大部門體制的條件。從各國改革的經驗看，大部制改革非常成功，取得的成績也是顯著的，是值得我們借鑒的。

3、高昂的行政成本。我國各級政府部門林立，人員眾多，產生了機構重疊、分工過細、人浮于事、效能低下等問題，同時，也增加了行政人員腐敗的機會。另一方面，我國行政管理支出的增長也比較快。據國家統計局的數據，1995-2006年，國家財政支出中，行政管理費由996.54億元增加到7571.05億元，12年間增長了6.60倍；行政管理費用占財政總支出的比重，1978年僅為4.71%，1995年為14.60%，到2006年上升到18.73%。從國際橫向來看，拿2006年預算內的行政管理費占財政總支出的18.73%這一比例去比較，遠遠高出日本的2.38%、英國的4.19%、韓國的5.06%、法國的6.5%、加拿大的7.1%以及美國的9.9%。巨額的行政成本開支容易帶來腐敗。濫罰款、亂收費、公款吃喝、公車私用、公費旅游、建造豪華辦公大樓的現象屢禁不止。它既損害了經濟環境，同時，也影響了政府與群眾的關系。因此，無論是基于國內發展的需要，還是基于國外環境的變化，無論是基于控制行政成本，還是遏制腐敗現象，我們不能不承認，當前中國政府機構的結構和職能已經不能完全適應市場經濟發展的需要，導致政府職能落后，機構臃腫，權責不明，相互推諉，與世界先進國家嚴重脫軌，已經到了不得不改革的時候了。

二、大部制改革的阻力

1、利益格局調整的阻力。實際上，目前政府管理中出現的職能交叉、行政成本高、協調困難等問題，除了機構設置自身存在不合理的地方，根源則是現實的部門利益，形成了“權力部門化，部門利益化，利益集團化”。現階段暴露出的政企不分、政事不分、政府與社會中介組織不分等，其主要矛盾也在主導部門。部門利益體現在改革政策的提出和制定上，并且，跟一些利益群體構成特殊利益集團，這些利益盤根錯節，根深蒂固。深化機構改革就會觸及他們的既得利益，破壞他們既得利益的鏈條，一旦破壞，就會給他們造成心理恐慌，勢必會引發他們的不滿和抵制，就會想方設法阻止改革的進行。

2、傳統行政文化的惰性。一切行政改革的困難在于行政觀念的轉變，行政觀念的基本問題在于行政的應然性質，其中包括了關于公共行政的理念、理論、思想、方法、技術等諸多的觀念范疇。目前，我國公共部門在行政方面存在諸多的問題，例如，政府缺位、錯位、越位和權責脫節、職能交叉、推諉扯皮、效率低下等，政府務實不夠，務虛過多。“政府中心論”、“官本位”思想比較嚴重，政府就是老大，就是高出一等，民眾辦事就會遇到“門難進，話難聽，臉難看，事難辦”。這些都是傳統行政文化的惰性使然，這種惰性深入行政官員的骨髓，政府部門的辦事時時處處體現著這種劣質文化，正是這種行政文化的惰性，使得大部制改革遇到很大的困難。

3、人員分流的困難。大部制下的機構精簡和重組所帶來的人員分流問題，是大部制改革的難點，更是政府機構改革成敗的關鍵。人員成功分流是機構改革的一個重要保證。人員如果不能安全有序地分流，不僅不利于政府機關工作的連續性和穩定性，而且，已有的政府機構改革成果也可能喪失殆盡。現在的大部制改革，人員分流的困難在于：是否能夠在各級各地政府的統籌安排下，分流人員在預定的時間內相對順利的離開原有部門，較為順利地走上新的工作崗位；人員分流的政策導向、政策標準和政策操作是否公開和透明；分流人員的利益是否能夠得到有效保障等。這方面，我國當前做的確實不夠，很多方面落實不到位，分流后工作崗位不能保證，分流人員的自身利益得不到保障，政策也不夠健全，不能保證分流的順利進行。有些機構改革實行富余人員帶職分流，超編干部離開機關，保留職級。很多單位通過設置一些事業編制的機構或者行業協會等來消化這部分人員，搞體外循環，這樣做，不僅增加了改革成本，而且增添了新的“準”管理機構。

4、法律保障的不健全。由于受計劃經濟和部門立法的影響，我國各部門在相當程度上存在一個部門一套法律體系的現象，各部門依照自己制定的法律法規各自為政，有些甚至是相互沖突，這難免會造成各部門和地方之間在業務溝通上的困難加大，辦事不順暢，行政效率降低。大部制改革后，有關執法主體、訴訟管轄和法律適用出現了一定的問題，同時，大部制改革必然涉及到現行法律法規的修改問題，國家應當以此為契機，廢止過時的相關法律法規，增強我國法律體系的協調統一和實行綜合立法。

三、破解大部制改革困境之道

1、梳理部門關系。從國際社會的經驗看，“大部制”能解決政出多門、政府之間職能交叉、權責不清的狀況。“大部制”方案中加入了“決策、執行、監督”分立的意圖，因此，實行“大部制”不是簡單地把職能相近、業務雷同部門合并或拆減，而要對“三權”進行厘清、分立歸屬，并使其相互制約，形成良好的權力制衡與監督的運行機制。這也是我國大部制和其他國家不一樣的地方，它暗含了更多政府權力規制、重構的內容，決策與執行、監管適度分離。從各國政府機構改革的趨勢來看，都存在著強化綜合性政府機構的特點，充分發揮大部門的優勢，并實現決策與執行職能的分離；政府內閣部門主要負責研究和制定政策規劃，大臣及其助手們不負責管理和執行事務，專門的執行機構負責政策執行和服務的提供，決策機構與執行機構之間建立合同關系，并通過績效考核保證政策的執行。我們也可以參照這些做法，成立執行機構，使其與決策部門之間形成清晰的責任關系，這樣，既有利于政府核心部門專心致力于決策，保證決策的高效和科學，又有利于使政策得到更好的執行，還有助于減少因權力集中而導致的腐敗現象。

2、創新行政文化。轉變行政文化觀念的主要問題，就是要從我國的國情出發，同時，借鑒世界各國成功的公共行政管理經驗，具有前瞻性的逐步建立起具有中國特色的、較為先進和系統的行政思想和行政理論，具體說來，就是根據我國社會發展進步的客觀訴求，不斷校正和確定政府在廣泛的經濟生活、政治生活、社會生活、文化生活中的角色定位和角色規范問題，這種定位要跟得上時代發展的步伐。當然，這種角色定位和角色規范更需要相關的法律法規加以明確和規范，從制度上而不是從意念和道德上去規范。從我國現實的情況來看，進一步明確區分公法與私法意義上的政府的權利與義務，從私法的意義上樹立官民平等的行政觀念，進而克服“政府中心論”、“官本位”以及“自為行政”的觀念，這是政府行政改革的主要難點之一。

3、完善人員分流制度。要在各級各地政府的統籌安排下，讓分流人員在預定的時間內相對順利的離開政府，離開原來的工作崗位，較為順利地走上新的工作崗位。關于人員分流的政策導向、政策標準和政策操作具有公開性和透明度。要把工作需要，群眾參與，綜合考評，組織決定結合起來，為實現群眾參與和競爭上崗而制定必要的規則、程序和形式。同時，完善人員分流制度，保障分流人員的利益，解決其后顧之憂，使人員分流實現平穩過渡，減少動蕩，這樣，才能減少改革的阻力。人員分流是維護國家正常秩序的保障和基礎，關乎整個公務員隊伍的穩定和社會的安定。

4、健全法律保障制度。在我國，一個部門一套法律體系的現象比較嚴重，這是計劃經濟和部門立法的結果，在進行大部制改革后，相關的執法主體，訴訟管轄和法律適用范圍等會出現諸多新的問題和矛盾。與此同時，大部制改革必然會涉及到現行法律法規的修改修正問題，我國政府應當以此為契機，實行綜合立法，使我國的法律體系進一步協調和統一。第一，必須由全國人大常委會對所有的部門立法進行統一審核和規范，對那些與現行法律制度相抵觸的部門立法要盡快廢除，對于那些與我國立法原則和與現行法律法規相適應的部門立法，要經全國人大常委會開會討論后才能通過并頒布實施。第二，切實強化行政組織的法制體系建設，推進行政組織的有效設置、合理定位職能和運行機制的法制化，以法律的形式將政府部門的設置固定下來，不得隨意增減，如有增減的必要，需要提交全國人大常委會并修改相關法律。政府各部門要在法律規定的范圍內行使職權，不得違反法律。第三，強化預算的法制化。立法機關要制定嚴格的預算法案，對各行政部門進行嚴格的財政控制，監督每一筆財政支出的具體去向，堅決打擊濫用職權、貪污腐敗和公款吃喝等腐敗現象。

①張國慶著：《行政管理學概論》，北京大學出版社，2006年版。

②范迎春：《中國擬推行大部門行政體制部門利益成最大梗塞》，《半月談》，2007年第21期。

③李軍鵬：《大部制：一場綜合變革的開局》，《南風窗》，2008年第4期。

責任編輯：劉建文

D623

A

1671-2994（2010）02-0146-03

2009-12-30

劉海波（1983- ），男，山東安丘人，福建師范大學公共管理學院碩士研究生。研究方向：公共治理與行政倫理。