“三級聯治、重在社區”的村級治理模式研究
——以江西省AY縣村制改革為個案

凌學武

（中共江西省委黨校 公共管理學教研部,江西 南昌 330003）

“三級聯治、重在社區”的村級治理模式研究
——以江西省AY縣村制改革為個案

凌學武

（中共江西省委黨校 公共管理學教研部,江西 南昌 330003）

在傳統“鄉政村治”的治理模式下，村級治理凸顯了許多問題與困境。江西省AY縣以推進新農村建設為契機，探索出“三級聯治、重在社區”的村級治理新模式，形成了“鄉鎮黨委→村黨總支→社區黨支部 （黨小組）→黨員服務站→黨員中心戶”的黨組織領導體系、“鄉鎮政府→村委會→社區理事會→理事會三中心”的行政及自治組織體系、“鄉鎮公共服務部→產業（行業）協會→村社會化服務中心→農村能工巧匠”的服務組織體系、“鄉鎮紀委→村監委會→社區監事會→監督員”的監督組織體系。

三級聯治；村級治理；模式；創新

江西省AY縣地處贛南，以丘陵地形為主。全縣人口36.5萬，下轄18個鄉鎮，共有151個村委會。2008年全縣農村人均純收入為2896元，農村產業主要集中在水果、蔬菜以及牲畜養殖。自2004年新農村建設試點以來，AY縣鄉村治理工作取得了很大進步。但作為一個欠發達地區的農業大縣，村級治理工作不僅具有傳統鄉政村治模式下村級治理出現的普遍性挑戰，而且，還具有在經濟社會發展不充分的欠發達背景下所具有的一些棘手難題。本文以此為例，對村級治理模式的創新提出一些思考。

一、當前村級治理中存在的突出問題

應該肯定，人民公社的解體、農村家庭聯產承包責任制的實行、《村民委員會組織法》的出臺等，極大地釋放了農民的生產積極性和參與民主自治的熱情，加快了農村民主政治建設的進程，推動了農村經濟社會的發展。但是，隨著農村綜合改革和社會主義新農村建設向縱深的推進，村級治理存在的問題日益凸顯出來，主要表現在：

（一）村級組織內部運轉不協調，導致管理失范

盡管《中國共產黨農村基層組織工作條例》和《中華人民共和國村民委員會組織法》對村級組織之間的關系，以及民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等做出了原則性的規定，但由于規定過于寬泛，加之各地情況不同、認識不一，在實際運作過程中出現了一些不協調的現象。

1、兩委摩擦、不和諧。一是村黨支部集權。長期以來，在傳統體制下村黨組織對農村實行一元化領導，黨支部掌握著農村各項事務的管理權。實行村民自治后，村里各項具體事務由村委會直接管理。村黨組織一時難以適應這個變化，不習慣也不愿意放棄管理村大小事務的權力。一些地方的支部書記仍然習慣計劃經濟時代的工作方式和管理方法，有意無意地直接操縱村委會，統攬村務大權，村黨組織包辦一切，把村委會看成是村黨組織的附屬機構。二是村委會攬權。一些村委會以村民自治為由，甩開村黨組織的領導。在實際工作中，一些村委會主任認為自己是村民選舉出來的，是本村的法人代表，而村支部書記只是幾十個黨員選出來的，不必聽命于村支部書記，應該自己說了算。一些村委會成員把村民自治理解為絕對自由，凌駕于村黨組織之上，不愿意接受村黨組織的正常領導，采取搞小團體、陽奉陰違的手段，不配合村黨組織的領導。

2、管理無序、不公正。目前，村級事務管理主要靠村干部的個人素質來維系，缺乏管用實用的制度和監督機制的約束，因而，不同程度的存在著管理不公正、不公開、不公平的現象。雖然各地普遍推行了村務公開制度，但群眾對此不感興趣，主要原因是忽略了群眾的參與，忽略了最重要的事前、事中公開，把村務公開等同于村務公示或結果公示，造成半公開、假公開，甚至不公開的問題。有些村務特別是財務管理制度不夠健全，管理混亂，財務帳目多年沒有清理、公布，甚至有的村干部貪污侵占，導致群眾上訪；有的對村民關注的土地征用款分配使用、建設工程、項目招投標、宅基地審批等問題沒有進行規范，由村干部說了算，導致村級管理混亂。

3、監督滯后、不到位。目前，各地出臺的《村民委員會組織法實施辦法》，增加了“村應當設立村務公開監督小組”的條文，但同樣存在著村務監督內容難界定的問題。而且，法律上只規定了其“向村民會議或者村民代表會議報告村務公開的監督、檢查情況”的義務，只賦予它向鄉鎮政府和縣級有關部門尋求行政救濟的渠道，其他沒有賦予任何職權，所以，監督很難到位、很難有效。特別是法律規定只有村民委員會才有權召開村民代表會議或村民會議，當村務公開監督小組與村民委員會（包括村黨支部）發生矛盾沖突時，無法啟動召開村民代表會議或村民會議的監督或聽證程序，要么放棄監督，要么將矛盾上交。

（二）村組建制不合理，影響了村民參與的積極性

現行的“鄉、村、組”這一傳統鄉村治理組織結構已經越來越難以適應形勢的發展和村民自治的要求，逐漸成為推進社會主義新農村建設的體制瓶頸。

1、村民小組發揮的作用微乎其微。村民小組在農民群眾中缺乏威信，難以起到宣傳、組織、發動群眾的功效，有自治組織之名，無自治組織之實。特別是取消農業稅之后，一些地方的村民小組名存實亡，往往以小組長一人代替一級組織，表現為勢單力薄，無法有效調動資源，很難有所作為。加上村民小組所沿襲的是人民公社時期“生產小隊”建制狀況，在區域劃分上也比較簡單。如果按照現有的鄉村治理模式，鄉大村小、村大組小，據此來管理農村社會事務，村民的不同利益就很難得到集中體現，村民的各種利益矛盾也很難及時有效地得到解決，整個農村社會不和諧的“音符”容易增加，客觀上造成“會難開、事難議、議難決、決難行，資源難整合，服務難到位”的現象，導致農村公共事務村里管不過來、組里管不起來。

2、黨小組設置不合理。多年來，農村基層組織設置主要是按地域原則形成鄉鎮黨委——村黨支部——村黨支部下屬黨小組的格局。隨著農村經濟社會經濟成分、組織形式、就業方式、利益關系和分配方式的多樣化，農村各類新經濟組織、村民自治組織等不斷涌現，使黨的基層組織出現了部分空白點，覆蓋面小，同時，還存在著黨的基層組織不健全、建設滯后等問題，在一定程度上影響著基層黨組織的領導核心作用和黨員先鋒模范作用的發揮。

（三）村級治理體制機制不健全，阻礙健康發展

1、制度設計的缺陷，影響村民自治。中央和地方政府制定了一系列關于村民自治制度的法律、法規和政策，對村民權利、村民自治的內容和程序等方面作了詳細的規定。但從總體上看，村民自治的基本制度，如選舉制度、決策制度、管理制度和監督制度等，在很大程度上流于形式，黨和政府的法律規定并未能有效的落實到現實運作中。一方面是因為政府官員和村干部的法治意識、民主意識和責任意識薄弱，村民缺乏足夠的民主權利觀念，缺乏參政的常識和能力；另一方面是因為村民自治制度本身不完善，與現實條件難以銜接。據民政部基層政權和社區建設司發起組織的“村民委員會選舉觀察活動”顯示，如果嚴格按法律法規和民政部及各省、直轄市、自治區的選舉規程來衡量，只有5%的村選舉是規范的。①這既有基層操作不規范的原因，同時，也說明了現行《村委會組織法》還不夠科學，制度設計上還存在缺陷。

2、激勵保障機制的缺失，影響村干部的積極性。村干部作為經濟理性人，以追求個人經濟利益和精神利益最大化為目標，因而需要對村干部進行有效的激勵。然而，村干部作為村莊社會的精英力量，在經濟效益的博弈上沒有得到應有的回報，更沒有得到期望的回報。作為“經濟理性人”的村干部，在履行職務上難以得到從事其他職業可獲得的報酬，村干部的收入起不到應有的激勵作用。特別是農村稅改和林改后，多數村集體收入幾乎為“零”，成為名副其實的“空殼村”。目前，大部分村委會主要依靠轉移支付維持工作的正常運轉，有的縣（市、區）連上級規定的轉移支付尚未撥付到位，存在縣、鄉兩級擠占、挪用轉移支付款的現象。由于缺乏必要的經費支撐，大部分欠發達地區的村級轉移支付資金，除支付村干部工資、動物防疫協防員工資、森林防火聯防員工資、計劃生育中心戶長工資、村民小組長務工補貼、黨報黨刊征訂費、教師節慰問費、征兵費、招待費、辦公經費等費用外，所剩無幾，更談不上興辦公益事業。

二、“三級聯治、重在社區”村級治理模式的探索

鑒于當前村級治理存在的鄉村關系失衡、兩委關系失調、村組建制不合理、村級相關體制機制不健全等突出問題，既要從宏觀方面著眼，又要從微觀方面入手，既要規范村級組織的內部運作，又要優化村級治理的外部環境。因此，鄉、村、組三級必須聯動起來，不能僅停留在村級這個層面上。

（一）轉變鄉鎮政府的職能，實現功能重組

1、轉變鄉鎮政府的職能。一方面，要強化鄉鎮發展農村經濟、履行社會管理和公共服務的職能，集中精力議大事、抓全局、謀發展、保穩定，重點解決好一家一戶難以解決的問題；另一方面，在保證“政策引導、工作指導、環境優化”三個到位的基礎上，把政府不該管的事交給企業、市場和中介組織。按照“小政府、大社會”的方針，政、事、企分離的原則，明確規范鄉鎮政權應具備的基本功能和職責，并據此確定相應的機構和人員。

2、組建“編制內”和“編制外”兩支專業化服務隊伍。改變過去鄉鎮領導包片、干部包村的單一服務方式，根據鄉鎮工作的實際和干部自身的特點專長，對鄉鎮干部資源進行有效整合，分類組建干部專業化服務隊伍（編制內）。要積極培育由農村實用人才組成的各類專業型社會化服務組織（編制外），并及時在各類社會服務組織中成立黨組織，推進黨的建設，引導各類社會服務組織加強自身建設，提高自律性和誠信度，發揮各類社會服務組織提供服務，反映訴求，規范行為的作用。

3、成立農民服務中心。在繼續保留鄉鎮機構改革時設立黨政綜合辦、經濟發展辦、新農村建設辦、社會事務辦等“四大辦公室”的基礎上，AY縣把具有公共服務功能的鄉鎮黨委、政府原有機構及“條管”部門（站所）進行有效整合，新增設一個輻射全鄉鎮、與縣級行政服務中心和村級、社區服務組織有機對接的公共服務機構——農民服務中心。農民服務中心以黨員干部為主體，以服務黨員、服務群眾、服務社會為目標。積極為廣大黨員群眾提供農業家政、證件代辦、困難救助、技術培訓、政策咨詢、矛盾糾紛調處、組織關系接轉等優質服務，使之成為凝聚黨員的家園、服務群眾的窗口。同時，改進公共服務方式，制定科學、簡便的便民服務流程圖，把服務項目、收費標準、辦事流程等一次性告知黨員群眾；建立健全干部掛牌上崗、集中辦公、輪崗值班、服務承諾、首問責任、全程代理、限時辦結、工作例會、考核評比等制度，為黨員群眾提供優質、到位、方便、快捷的社會化、一站式服務。

（二）以整合組織資源為切入點，重構鄉村組織新體系

在村級自治區域范圍擴大后，直接導致了傳統的“鄉鎮——村——村小組”的組織結構模式陷入治理困境。針對這種困境，AY縣首先打破現行的村民小組建制，整合自治單元，組建新型農村社區，實現利益聚合，在實踐中探索出“一區兩會三中心”的農村社區治理模式。

1、組建“一區”——自然村落社區。由村黨組織牽頭，在征求民意、形成共識、履行了相關法定程序后，以自然村落為單位，按照“地域相近、產業趨同、利益共享、規模適度、群眾自愿”的原則，打破村小組的設置，組建農村村落社區。明確農村村落社區是直接隸屬于建制村的村民自治新單元，變過去的“鄉——村——組”單一型鄉村治理模式為現在的“鄉——村——村落社區”服務型鄉村治理模式。

2、社區設立“兩會”——社區理事會和監事會。通過召開社區村民會議或三分之二以上的戶代表會議，“海選”產生社區理事會和監事會成員。其中，社區理事會設會長1人，副會長2-3人，成員3-7人。成員以本社區中有“雙帶”（帶頭致富，帶領群眾共同致富）能力的農村能人為主體，引導鼓勵本社區的黨員特別是“兩委”委員中的黨員積極參與理事會長及成員的競選。明確社區理事會在村和社區黨組織的領導下，在村民委員會的職責范圍內，履行本社區的農村公共服務、公共設施建設和公共資源管理等方面的職責。社區監事會設會長1人，一般由社區黨組織負責人兼任；成員2-4人，以社區內“五老”（老干部、老黨員、老勞模、老知識分子、老復員軍人）人員、公道正派的黨員為主體，其中黨員占70%左右。明確社區監事會在村和社區黨組織及村監委會的領導下，在村民委員會的指導下，履行全程監督本社區議事、決策及執行情況等方面的職責。監事會直接對社區村民會議或戶代表會議負責并報告工作，監事會成員不得與理事會交叉任職，從而形成有效的監督機制。

3、理事會下設“三中心”：經濟發展服務中心、和諧社區服務中心和公共資源管理中心。“三中心”是社區理事會下設的三個辦事機構，社區做出決策后，由“三中心”分頭抓好落實，為民提供服務。每個“中心”設主任1名，成員2-5名。同時明確了經濟發展服務中心主要履行牽頭組建新經濟組織、培育新產業、農資供銷服務、實施農民知識化工程等職責；和諧社區服務中心主要履行政策宣傳、民事糾紛調解、維穩維權服務、環境衛生管理、計生醫療服務等職責；公共資源管理中心主要履行社區公共資源儲備、管理、運作，實施財務公開等職責。

4、配套實施黨組織設置模式改革。“在堅持按地域、建制村為主設置黨組織的基礎上，按照有利于促進農村經濟社會發展、有利于充分發揮黨組織作用、有利于加強黨員教育管理、有利于擴大黨的工作覆蓋面的原則，積極探索其他設置形式。”②AY縣根據各村實際調整了村級及村級以下黨組織的設置，即黨員50名以上的村設置了黨總支，社區建立了黨支部；黨員不足50名和不具備成立黨總支的村設置了黨支部，社區建立了黨小組。與“三中心”相配套，成立了經濟發展黨員服務站、和諧社區黨員服務站、公共資源管理等若干個功能型黨員服務站。在每個黨員服務站，根據黨員的優勢特長，采取“1+X”的辦法設立黨員中心戶，作為黨員開展活動的陣地，從而構建了村級“黨總支（黨支部）—社區黨支部（黨小組）—功能型黨員服務站—黨員中心戶”的黨組織設置模式。明確了社區黨組織在村黨總支部（黨支部）的領導下開展工作，是社區各類組織和各項工作的領導核心。

（三）發揮能人的作用，實現精英治村

“從目前中國的社會實際和政治生態環境看，任何一個執政黨，要實現長期執政，就必需具有利益表達、利益綜合、引導選舉等多種功能，以整合各種社會力量，增強對廣大群眾的凝聚力，獲取大多數民眾的支持和認同。”③農村“精英”、“能人”是農村中的優勢群體，也是農村較為重要的社會資本和組織資本，對農村經濟社會的發展和鄉村治理結構的改善具有重要的作用。發現、培養、使用人才是黨組織的職責和優勢所在，黨組織要積極引導農村各類精英參與農村各類組織領頭人及成員的競選，并示范帶動村民共建共享社會主義和諧社會。

1、以村黨組織為核心，發揮黨員的先鋒模范作用。“共產黨的力量和作用，主要不在于黨員的數量，而在于黨員的素質”。④因此，一方面，要抓好村黨組織自身建設。做好發展黨員的工作，加強黨員教育管理，充分發揮黨員的先鋒模范作用，把黨組織建設成為推動科學發展、帶領農民致富、密切聯系群眾、維護農村穩定的堅強領導核心。另一方面，要整合駐村農民精英的力量。大部分農村地區的一個普遍現象，就是青壯年勞力大多外出務工，家中農業生產出現缺勞力、缺技術，而留在村中的能工巧匠毫無組織化，游勇散兵、四處找活干。針對這種現象，AY縣整合鄉鎮政府駐村干部、村建及新農村建設駐點干部及農村能人力量，在生產、生活、證件代辦等方面為村民提供優質到位的社會化服務。

2、以“五老”人員為主體，抓好民主監督的配套建設。AY縣在村一級推行了“三委”治理模式，即在強化原有的村黨支部、村委會建設的基礎上，增設了一個村監委會。監委會主任一般由村黨支部（總支）委員兼任，成員以德高望重的“五老”人員為主體。明確村監委會在村黨組織的領導下履行對村委會議事、決策、執行情況進行全程監督，列席村“兩委”聯席會議以及村委會成員會議，并提出工作意見和建議，對報帳前的憑證及財務公開清單進行審核，對不按村務管理制度規定做出的決定或決策提出廢止建議，根據多數村民和村民代表的意見，對不稱職的村委會成員提出罷免建議等職責。通過設立村監委會，一方面發揮“五老”人員見多識廣的優勢，在村務決策時請他們把關，從中起到參謀助手和顧問團的作用；另一方面，利用他們公道正派、德高望重的人格魅力，對村務、財務進行嚴格的審核監督，在村干部與村民之間架起一座橋梁，“還干部一個清白，給群眾一個明白”。

3、整合駐村精英的力量，抓好社會化服務的配套建設。大部分農村地區的一個普遍現象就是青壯年勞力大多外出務工，家中農業生產出現缺勞力、缺技術，而留在村中的能工巧匠毫無組織化，散兵游勇、四處找活干。針對這種現象，AY縣整合鄉鎮政府駐村干部、村建及新農村建設駐點干部及農村能人力量，組建社會化服務中心。該中心在村黨支部、村委會的領導下，在村監委會的監督下，在生產、生活、證件代辦等方面為村民提供優質到位的社會化服務。社會化服務中心根據需要，下設農業家政服務隊、和諧創建服務隊、證件代辦服務點等服務組織。農業家政服務隊主要是組織農村能工巧匠形成一支專業化的服務隊伍，為農民提供犁田、插秧、收割、果樹修剪、噴藥、采果及技術承包等生產服務，從而有效地破解了農村閑散的能工巧匠“找事做”、而農民又四處“找人做”的矛盾，實現了兩者和諧雙贏。和諧創建服務隊，主要是開展移風易俗、民事糾紛調解等工作。證件代辦服務點，主要是由縣鄉駐點干部及村干部為村民提供土地、林木審批和計生、戶口等證照代辦服務。

注釋：

①王金華、董禮勝：《村民委員會選舉觀察報告》，中國社會出版社,2005年版，第2頁。

②賀國強：《大力推進農村基層組織建設，為建設社會主義新農村提供堅強組織保證》，《求是》,2006年第7期。

③唐曉騰：《村級黨組織民主選舉問題研究:對H省Q市11個村支部換屆實證觀察的綜合分析》，《中國農村研究網》，2006年10月21日。

④轉引自：羅爭玉著：《毛澤東、鄧小平、江澤民基層黨建理論研究》，湖南教育出版社,2003年版，第152頁。

C912.82

A

1671-2994（2010）02-0124-04

2010-01-06

凌學武（1978－ ），男，江西九江人，中共江西省委黨校公共管理教研部講師。研究方向：危機管理與地方治理研究。

責任編輯：陳文興