論行政問責對行政監察的延伸與完善

李 曉

（廣州大學 公共管理學院，廣東 廣州 510006）

論行政問責對行政監察的延伸與完善

李 曉

（廣州大學 公共管理學院，廣東 廣州 510006）

由于各類突發事件的頻頻發生，政府的執政能力受到了前所未有的挑戰，公權的運用受到空前的關注，對傳統的行政監察提出了新的要求，行政問責制度也應運而生。政府為了樹立責任政府的形象，必然要整合內部監督系統以提高內部監控能力，所以，在與行政監察機關職責銜接基礎上進行行政問責制度設計與研究，具有十分重要的現實意義

行政問責；行政監察；延伸；完善

自非典以來，很多的突發性公共事件將政府推上了風口浪尖，群眾加大了對政府的責任與在實踐中的應急能力的關注力度，行政問責成為熱議話題。政府為了加強內部監控、順應民意，問責制度也逐漸從非常時期的非常措施走向了制度化道路，與行政監察制度相輔相成，成為現代行政改革的重點問題。

一、政府的問責性與監察性

公權力本身所具有的強制性與權威性，要求政府加強對其行使的監督與控制，尤其是內部監控的力度。多年來，許多政府官員只知道運用手中的權力而不知或不愿承擔相應的責任和義務。行政問責制把日常行政行為納入問責范圍，對公務員尤其是政府官員的辦事效率、承諾兌現情況、政績與工作失誤等狀況進行監督和考察追究，有利于樹立良好的公務員隊伍形象和“民為本”的政治道德，強化責任意識，打破“官本位”、“能上不能下”的陋規，從而建立起更為直接有效的官員淘汰機制，強化行政監察的力度。①

我國政府改革在積極推進政府職能的轉變，民主型、服務型、責任型政府成為衡量政府職能的典型標的。民主政府的內在本質就是一個負責任的政府，而政府的公共服務雖然在不斷擴張，但由于政府官員很長的任命過程和很短的在位時間而不斷地受到侵害。我們面臨著兩個問責性缺陷：誰對什么負責、何時負責的混亂特點。問責本質上是被分配的，包括認識到并接受責任，并對以政府和公共利益名義所采取的行動和立場問責。②行政問責制度是我國政府積極回應社會訴求和需要的果斷而迅速的表現。問責制就是追究責任的制度，但具體內涵并不僅僅是重大事故后的簡單化的“責任追究制”，也不完全等同于香港的高官問責制。它由一系列分支組成，而行政問責制是其中的一個重要組成部分，是指特定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況而實施的、并要求其承擔否定性結果的一種規范。

行政問責要考慮兩個層次：政府工作者首先必須擁有足夠的專業知識，從而有效地從事被分配的責任。他們必須知道他們正在做什么，也必須通過非黨派的分析將他們的專業知識與更廣泛的公共利益聯系起來，更為直接的是，通過報告對選舉和任命的官員負責來與公共利益相聯系。其次要具有代表性，代表或認識到公民社會中意識形態和政策偏好的廣泛性的能力。政府問責的制度設計，細化責任，形成巨大的法律、規范和程序的網絡，被用于使公共服務和它的成員能夠問責。政府應主動完善問責機制，加強政府內部監控。

問責是監察學的范疇，具有監察屬性。在行政監察工作中，制度是監察的依據，監察是實現制度的保證，督促政府部門建立制度、規范管理是十分必要的。但現實是，監察活動長期停留在查漏洞、建制度上，而對于那些不作為、亂作為，以及造成巨大損失的部門和個人，追究責任不力。政府機制的穩健運行，要求政府機構及其工作人員按制度辦事，制度貴在執行，制度制定的再多再好，如果欠缺執行力就會失去作用，而只有問責才能保證制度的實施和監察工作的效果。

二、行政問責制度對傳統行政監察職能的延伸

雖然行政問責具有一定的獨立性，但問責具有監察屬性，更能夠發揮行政監察部門的優勢。監察部門具有檢查權、調查權、建議權和一定的處分權，在行政監察過程中充分行使這些權利時，如果把監督制度的執行與問責作為工作的重點，進一步深化監察職能，將是督促監察對象盡職履責的保證。

1、行政問責完善執法監察。執法監察內容廣泛，主要為監督行政機關及其公務員的行政行為是否合法。行政問責制是一個系統的吏治規范，它既是一個實體規范，也是一個程序規范。問責程序包括了問責的啟動、實施與救濟等程序制度，程序決定了嚴格的法制與恣意的人治之間的基本區別，它能夠使行政問責和監察避免人為因素的影響，得以公正的執行。因此，嚴格規范的問責程序，保證了行政工作的有序運行與落實。完善的問責制對問責的每一步驟都應有具體、明確的規定，借助問責程序的法制化、具體化，相應的監督權得到了有效的實施，也就為具體的行政執法監察工作提供了考核官員的規范標準與憑證，從而加強了對政府官員行政行為的合法性約束。

2、行政問責提高監察的效果。效能監察的主要任務是監督檢查政府及其公務員的行政活動和行政行為的效能。只有將問責制度注入效能監察過程中，給予新的內容和活力，促使政府工作人員履行職責，提高工作效率和效果，才能不斷提高效能監察的威信，從而使效能監察具有無限的生命力。③行政問責制的推行，使得政策實施成效直面大眾，為了贏得群眾的信任與支持，政府官員在政策實施過程中會更加重視民意，從而提高了政策實施的回應性。另外，行政問責制可以理清政策制定者和政策執行者各自為政的角色，維護了公務員體制的穩固，也更有利于加強行政隊伍的團隊合作，通過統一政策目標與方向減少無用環節，提高了政策有效性和行政工作的效能監察成效。④

3、行政問責推動廉政監察。廉政監察的主要任務是監督檢查國家機關公務員執行廉政制度的情況和自身廉潔狀況，查處貪污賄賂、以權謀私等違法違紀案件，促進廉政建設，進行廉政教育。⑤從交易成本理論看，行政問責制度考量了交易成本，抑制了政府組織尋租、設租行為的增加，一定程度上放大了腐敗交易的成本，同時，可以提高政府經濟活動的內在效率，從而推進了高效廉政的政府管理。如果沒有行政問責制度的配合，政府工作中的種種無良和腐敗行為，就會因為沒有追究或追究不利，導致責任官員或部門因行為成本太低而使其惡性得以泛濫甚至無法遏制，⑥廉政監察也往往因此陷入難以應付的困境當中。實行行政問責制度就是為監督主體提供切實的責任制度追究平臺，這需要與監察機構設計相關的科學的制度安排和政策體系。一方面應能使政府的決策最大限度地避免失誤，使公眾對政府及其官員的監督機制達到最優化；另一方面應能使政府的管理運作對公眾產生的效益最大化；而對政府官員的個人而言，這樣的制度安排和政策體系使他們充分認識到違反各種制度規則的成本遠遠大于遵守制度的成本。這樣，使政府官員愿意以合法方式實現個人利益而不愿越線犯規，使他們意識到自己不愿也不敢付出不可承受的腐敗成本。

三、行政問責與行政監察的銜接

行政問責與行政監察雖然是相互獨立的制度，但工作上卻有緊密相連的關系，二者的銜接在政府內部監控工作中顯得尤為重要。二者要在職能上分，在機制上合；在行動上分，在思想上合；在任務上分，在目標上合。既不能以行政問責工作代替行政監察工作，也不能以行政監察工作代替行政問責工作。在當前的行政改革中，行政監察為行政問責制度的完善提供了參考與依據。

1、制定全國性的行政問責法律規范，明確和細化政府責任。我國的問責制度是在非常時期下催生而成的，很大程度上還只是一種緊急狀態下的臨時應對措施，是對重大事故發生后的平息手段，往往以官員的引咎辭職為終結，沒有做到問責的科學化、經常化和法律化，從地方到中央還沒有形成真正意義上統一的制度，落實效應也難以實現。因此，要從實體與程序兩方面出發，統一問責的主客體、事由、范圍、程序、方式以及救濟等等，從而建立統一的行政問責制度。另外，要加快配套法律的制定，梳理現有法律規章和行政法令，消除相互沖突的條款規定，促進政策的法律化，增強問責的強制力約束。

2、進一步公開政府信息，強化程序問責。我國現有的行政問責程序缺乏可操作性。以引咎辭職為例，法律法規對其具體程序、該引咎辭職的人不引咎辭職應該如何追究、如何對引咎辭職進行監督等缺乏有效的具體規定和制度約束。不能僅為一時平民憤而決定問責的處理辦法，行政監察作為較為完善的政府內部監督制度，在程序上和內容上都已較為細致全面，可以為問責程序設置提供參考，這樣，問責的方向與考察的范圍也會更加具體而明確。完善問責程序的設置，注重與行政監察程序的銜接，是提高行政問責與效能監察的關鍵，其核心是強化對問責客體的權利救濟，其重點是增加問責的透明度，擴大公眾的知情權。為此，一是必須進一步規范問責主體的啟動步驟和問責客體的抗辯申訴規則，拓寬并保障問責客體的權利救濟渠道，實現問責的程序化、規范化和制度化。行政問責的前提是政務信息公開，它對政府權力構成重要的制約作用。二是必須建立健全一系列相互配套的法律和制度。只有在政府透明、政務公開的基礎上，以合法的程序保障行政問責的公正性，才能進一步提升行政問責對權力監督的效能，進而推動行政機構的體制改革。⑦

3、推進事前與事中問責，加大問責懲處與救濟的力度。目前，我國行政問責主要體現在對一些重大社會事件的政策處理中，大多是一種事后問責，僅僅是對不良結果的一種簡單的責任追究，這就使得問責制度的作用變得十分有限與狹隘，不利于行政問責制在我國的構建與落實。加快與行政監察的銜接，就是要在行政過程中增加考核與評價的依據，對政策的事前與事中行為提供問責的事由參考，從而形成完整的問責程序，可以預防危機的發生和提供政策修正機會，從而降低政策失誤的幾率和行政損失。另一方面，行政問責的救濟機制是否完善，決定了行政問責作為一種新的行政監督機制能否真正體現民意，并直接對政府內部監控的效果產生重大影響。這一環節如果失衡，也會導致我國行政問責制度的構建與實施困境。由于行政問責在具體操作上不可能保證每一次問責都是公正的，為了實現公平的問責，減少“替罪羊”和不必要的損失，建立問責救濟機制是十分必要的。這就要賦予被問責公職人員在問責過程中合法利益的損失給予合理和適當的事后補償，盡力確保問責的相對公平與合理。⑧

4、完善政府內部評價機制，完善績效問責與監察。現代行政權力運過程中一定程度的低績效、無績效是難以避免的，但政府不作為與亂作為一旦頻發，執政中就會造成巨大的無效能耗費，從而影響政策效果、損害社會利益，績效問責也就是對政府績效的一種追究與要求。政府內部評價系統包括政府部門對自身政策與行為的評價和政府設置的專門機構對其他政府部門的評價，這種內部體系對政府活動狀況更為熟悉，也更方便部門間的配合與合作，可以為行政監察與行政問責提供全面的參考與憑證，才能知道政府是否履行了責任和在多大程度上履行了責任。⑨以往的政府政績考核較粗放，考核隨意性和主觀色彩較濃，且透明度低，不能為問責與監督提供合理的標尺。應該進一步擴大社會評估的范圍與權限，結合政府自我評估與市場評估，形成一套權威公正的評估指標，以減少行政成本和暗箱操作所造成的公共利益損失。

5、強化道德問責，提升政府官員的職業水平和道德素養。在制度構建的同時，不能忽視的是被問責人員的自身素養建設。公權的最終行使仍是具體到部門與工作人員身上的，行政隊伍的道德建設可以彌補制度設計的弱點與不足。所以，加強政府官員的行政倫理意識，可以更好地貫徹制度的運行，并通過具體操作反饋來修正和完善制度，從而遏制危機的發生或緩解危機的蔓延。應該借鑒香港高官問責制，通過立法進行行政倫理規范和道德問責，將對行政人員的道德要求細化、具體化，使其具有可操作性，并注意在日常工作中強化和培訓道德意識，更好地督促公職人員履行相應的職責與義務。但除了強調自覺與主動監控以外，還需要強有力的社會監督予以配合，通過專門機構與社會輿論共同監督。但我國更需要培養公眾的監督和問責意識，通過社會輿論壓力督促行政倫理發揮效用，使政府及其公務員認真履行應盡的義務與職責，保證公權運用的公平與有效。

注釋：

①周亞越：《行政問責制的內涵及其意義》，《理論與改革》，2004年第4期。

②馬駿、候一麟：《公共管理研究》，第6卷，格致出版社，2007年版，第103頁。

③劉占書：《問責是效能監察的重點》，《中國監察》，2009年第9期。

④徐波、劉燁華：《香港高官問責制：完善行政問責制的有益探索》，《經濟研究導刊》，2009年第4期。

⑤李樹軍著：《行政監督》，世界知識出版社，2007年版，第173頁。

⑥黃健榮、梁瑩：《論問責新政：多維理論之考察》，《南京社會科學》，2004年第11期。

⑦張萍：《中國行政問責制的發展現狀及路徑選擇分析》，《北京航空航天大學學報（社會科學版）》，2007年第3期。

⑧王衛、韓偉萍：《我國行政問責制現狀及對策探析》，《民辦高等教育研究》，2008年，第5卷，第2期。

⑨徐家良著：《政府評價論》，中國社會科學出版社，2006年版，第237頁。

責任編輯：劉建文

D630.9

A

1671-2994（2010）04-0175-03

2010-05-25

李 曉（1986- ），女，江蘇連云港人，廣州大學公共管理學院行政管理專業研究生。研究方向：政府治理與政府監控。