加快推進大理州城鎮化的思考

楊 穎

（中共大理州委黨校 經濟管理教研室，云南 大理 671000）

加快推進大理州城鎮化的思考

楊 穎

（中共大理州委黨校 經濟管理教研室，云南 大理 671000）

城鎮化不僅是經濟和社會發展的產物，工業化和現代化發展的必然結果，同時，也是衡量一個地區經濟社會發展水平的重要標志。當前，大理州總體上已經進入城鎮化快速發展的時期，為此，要通過合理利用土地、完善城鎮規劃、合理布局城鎮體系、統籌大理各縣市協調發展、優化產業結構、深化戶籍制度改革等措施來加快城鎮化的發展，促進大理州經濟社會的又好又快發展。

大理州；城鎮化；面臨的問題；發展對策

城鎮化不僅是經濟和社會發展的產物，工業化和現代化發展的必然結果，也是衡量一個地區經濟社會發展水平的重要標志。當前和今后一段時期是我國城鎮化和城鎮發展的重要戰略機遇期，大理州作為“欠發達、欠開發”的地區，城鎮化落后的狀況制約了全州經濟社會的可持續發展，造成工業與農業、城市與農村、農民與市民發展的不平衡，而加快城鎮化，實現工業與農業、城市與農村的協調發展，能夠促進大理州經濟社會的又好又快發展，為建成滇西中心城市提供強有力的戰略支持。

一、加快推進大理州城鎮化面臨的主要問題

雖然大理州已進入了城鎮化加快發展、快速發展的階段，在加快發展中有一定的優勢，但目前仍然存在不容忽視的問題。

1、城鎮化與環境保護間的矛盾突出，生態環境壓力大。雖然大理州經濟近兩年持續保持12%以上的增長，但大理州的農業生產耕地等級低，生產技術落后，生產效率低下，大量森林超采，植被遭破壞，生物資源多樣性受到嚴重的威脅，經濟社會和城鎮化發展所依賴的外部自然環境越來越脆弱,環境保護的壓力越來越成為地區發展的制約與挑戰。大理處于工業化發展的中初期規模擴張階段，以資源型為主的產業結構和快速的城鎮化造成了經濟發展與資源供給的矛盾。

2、地域狹窄，土地資源緊缺，人地矛盾突出。大理州總面積29459平方公里，占全州總面積6.6%的壩區土地上居住著90%以上的人口，人口密度高達2000人/平方公里左右，人均占有壩區土地只有0.75畝；大理州現有耕地183161公頃，人均占有耕地僅0.0789公頃，農業人均不到0.1公頃，低于全省的平均水平（0.127公頃），加之非農業建設占用耕地過多，土地利用集約化程度不高，局部地區土地資浪費嚴重，耕地后備資源也嚴重不足，這使得土地供需矛盾十分突出。大理州是典型的資源開發型地區，基礎設施建設尚不完備，處于工業化初期向中期過渡，人口和各項建設所需用地不斷增加，人地矛盾將愈加突出，將在一定程度上制約城鎮化的發展。

3、城鎮規劃滯后，體系結構不合理。大理市及各縣城建設的規劃布局不合理，特色不突出。從人口密度來看，呈現城市高、鄉村低，壩區高、山區低的特點；城鎮類型單一，推進城鎮化主要依靠行政力量為主，缺乏15－20及20萬以上人口的中間層城鎮，低等級城鎮數量偏多，缺乏足夠的吸引力；城鎮體系結構不合理，大理、祥云、賓川和洱源4縣市集中了全州近50%的城鎮，其他縣域城鎮分布相對較少。加之在建設過程中水、電、路、市場、學校、醫院、購物中心等公共公益設施難以綜合協調，地上、地下管網難以統籌安排，部門分割，重復建設，由此造成鋪張浪費。

4、城鎮化水平低，城鄉間和區域間發展不平衡。到2009年底，大理州的城鎮化率為31%，同期云南省為33%，全國達46.6%，不如全省的平均水平,與全國差距較大。大理州城鄉收入差別較大,2009年城鎮居民人均可支配收入14180元，是農村居民人均純收入3482元的4.07倍。根據城鎮化發展的規律，大理州初步跨入城鎮化加速發展的階段，但從區域內部來看，各地城鎮化水平差異較大，呈內外和東西差異格局，即大理市高，周邊各縣低，東部高、西部低的分布特征，大理市城市化水平最高，為55.95%，城鎮人口36萬左右，其他各縣城市化水平均在20%－35%之間，城市首位度較高。同時，三次產業布局不均衡，農業相對集中在大理市、祥云、賓川和洱源，大理市的經濟發展水平最高，工業和第三產業最為集聚。

5、戶籍門檻阻礙人口聚集。由于長期受二元體制的影響和制約，大理州戶籍制度改革力度較小，人口的遷移規模小，附著在戶籍制度上的諸如子女入學、安置、招工、醫療、教育、社會保障等政策限制了農村富余勞動力的合理流通，從而放緩了城鎮化的步伐。從目前的實際看，戶籍總體上還是“管”的多，“放”的少，長期在城區生活、居住、求學、務工、經商，而戶籍在農村的人口占一定比例，雖然他們事實上已經成為城市的有機組成部分，但在制度上還游離于城市之外，不利于大理州的城鎮化進程。

6、城鎮管理滯后。隨著人口大量向城鎮聚集，給社會事業的發展帶來了巨大的壓力?，F有的中小學、公共圖書館、綜合體育場、公園等公共事業已難以滿足人民群眾日益增長的需求，這就影響了城市的要素集聚能力、輻射帶動能力和持續創新能力。大理州的很多城鎮尤其是“城中村”管理基本呈現自發狀態，秩序混亂。一些小城鎮普遍沒有長效管理機制，或者有制度，無執行，短期行為、隨意行政等現象突出。

7、創新能力與人才供給難以支撐城鎮化的發展。創新與人才是推動城市與區域不斷發展的源動力，大理州新型產業和高新技術產業較少，生產設備、工藝的科技含量處于較低水平，職工隊伍的文化水平、受教育程度、專業技術人員的比例均低于云南工業部門的平均水平。據統計，大理州城市群范圍內共有20家科研機構，主要從事工業技術、農牧產品加工、農牧品種選育、花卉栽培和疾病預防等，相應的研究人才只有180人，難以適應大理州城鎮化快速推進的要求。

二、加快推進大理州城鎮化發展的對策

經濟發展的實踐證明：城鎮化每提高1個百分點，能夠帶動GDP增長1.5個百分點。所以，要加快大理州經濟的快速發展，就要立足州情，看清形勢，統籌謀劃，突出重點，梯次推進，加快推進城鎮化的發展。

1、堅持加快城鎮化建設與保護生態環境協調發展，增強可持續發展的能力。要處理好大理州保護生態環境與城鎮化發展的關系，就要在城鎮化建設中做到兩堅持：堅持工業化、城鎮化建設與生態環境治理相結合，堅持城鎮建設與耕地保護相結合。解決兩大污染：即生活污染和企業污染。因此，要加強大理州工業小區的建設，鼓勵企業向工業小區適度集中，既利于共享集聚規模效益，又利于集中治污，避免濫占耕地；要抓好以有色金屬冶煉、化工、亞麻初加工、建材工業為重點的行業污染防治和監督，積極推行清潔生產，走新型工業化道路，發展低碳經濟，減少生態環境的壓力，通過實行生態環境與城鎮化發展綜合決策，使各項環境措施落到實處，促進經濟的又好又快發展。

2、保護耕地，合理利用土地。一是實行最嚴格的耕地保護制度，依法管理土地。落實建設用地控制，核定用地規模，嚴格用地預審。能夠占用劣地的，不占用好地；能夠占用荒地、廢地的，不占用耕地；能夠少占的，堅決不多占；對達不到規定的和能耗高、污染大的項目不予供地，同時，堅決遏制低水平的重復建設和盲目圈占土地。二是不斷加大土地儲備的力度。堅持政府對土地的統一收儲，對經營性用地、工業用地全面推行招拍掛公開出讓，滿足各項建設用地的需求。三是深挖潛力，盤活利用好存量土地。一方面，把城鎮閑置土地、低效利用土地以及農村集體建設用地都納入管理，促進村莊適度聚集和土地資源的節約集約利用。另一方面，設法拓展空間，開發利用平緩坡地的土地。四是合理調整用地結構和布局，工業用地全部規劃向大理市鳳儀創新、祥云財富等工業園區聚集。五是運用價格機制抑制多占、濫占和浪費土地。

3、完善城鎮規劃，合理布局城鎮體系。城鎮建設規劃要因地制宜，突出特色。大理州城鎮體系包括66鎮44鄉，其中大理滇西中心范圍內有44鎮23鄉，2009年制定的《大理滇西中心城市總體規劃》以提升滇西中心城市整體城市化水平為目的，提出構建“主城——副城——新區——新市鎮——中心社區——村莊”的大理六級城鄉聚落體系，在此基礎上要從以下方面加以完善：一是規劃中體現出滇西城市群共同的發展方向。二是要考慮到城鎮的長遠發展，在城鎮基礎設施建設和功能區規劃上要有高起點，各部門要注重統籌協調，搞好設施的配套建設，避免重復建設。三是對人口密度高、資源環境承載力有所減弱的城鎮，要進行優化整合，實施“城中村”改造；對人口密度不高，資源環境承載能力較強的城鎮要加快工業化，創造就業崗位，科學推進城鎮化。四是加強村鎮規劃管理和“空心村”整治。

4、統籌大理中心城市與各縣的協調發展，加快城鎮化進程。大理州的資源環境決定了專業分工、創新合作是大理州各縣市城鎮化發展的戰略選擇。因此，各個縣市要明確自身的城鎮化建設離不開區域的協調發展，揚長避短，互補互利，在產業、交通、生態保護等方面進行統籌。大理市作為大理州的龍頭城市，要集中力量發展以商務商貿、金融服務、教育培訓、會展等職能的現代服務以及旅游休閑中心、先進制造業中心、物流中心；祥云縣、賓川縣和彌渡縣著重集聚現代服務業和先進制造業；洱源縣、漾濞縣和巍山縣是大理的重要生態保障，應側重文化生態保護與生態農業的發展；北部劍川縣和鶴慶縣是大理州北上麗江、迪慶和川藏的門戶節點，應強化物流功能及與滇西北部州市的協作；云龍縣應進一步強化功能，成為區域西北片區的服務中心，永平縣和南澗縣要利用交通優勢帶動經濟的發展。

5、優化產業結構，增強城鎮化建設的產業支撐。城鎮化建設要突出資源優勢，合理規劃產業的主次結構，大力扶持支柱產業的發展。大理州要加速工業化向中級階段轉化的關鍵是全面增強自主創新能力，努力掌握核心技術和關鍵技術，增強科技成果的轉化能力，提升產業的整體技術水平。加強與國內外相關產業的經濟技術合作和交流，積極發展外向型加工制造業，培育低碳經濟和循環經濟，促進產業的轉型升級。具體說來：一是加快工業結構的調整。通過重工化與新型化來提升產業競爭力，激活州域發展的動力，積極爭取國家與省的政策支持，大力發展紡織業、金屬冶煉、汽車制造、生物資源開發等重點行業，打造云南省先進制造業基地；發展新型工業，以技術密集型和資本密集型為目標，提高自主創新能力和產品的精深加工水平，增加附加值；支持重點骨干企業引進戰略合作伙伴，增強競爭力；引導行業整合，淘汰落后產能，加快水電、風能、太陽能及新材料等清潔能源和新興產業的開發，增強發展后勁。圍繞力帆駿馬、祥云飛龍等骨干企業，大力發展配套產業，著力延長產業鏈，最終構建以先進制造業和高新技術產業為先導、傳統支柱產業為基礎、優勢特色為支撐的新型工業體系。二是加快農業產業化的發展。加大科研力度，推廣先進實用農業技術，提高農業的勞動生產率，減少農業從業人口；加大深加工的力度，發展特色農產品，增加農產品的附加值，促進農業向集約化、企業化、產業化、規模化方向發展；建立農村市場信息化通道，采用訂單農業，有效提升產、供、銷水平；運用現代技術發展具有大理特色的現代農業、生態農業、綠色食品和農副產品加工業，結合旅游發展觀光農業、休閑農業。三是大力發展第三產業，增加第三產業的比重和非農人口的就業比重。依托大理市，加快旅游二次創業。按國際規則建立高效管理體系，開拓旅游客源市場，實現市場多元化，積極利用外資以加強旅游基礎設施建設，增強發展后勁。加快商貿、金融、房地產、信息服務等現代服務業的發展，引進和培育一批現代物流企業，建成滇西建材物流配送中心、大理物流園區貨運樞紐站、滇西成品油儲備庫等項目。

6、深化戶籍制度改革，促進農村人口的自由流轉。深化戶籍制度改革，落實放寬縣城、小城鎮特別是中心鎮的落戶條件，促進符合條件的農業轉移人口在城鎮落戶并享有與當地城鎮居民同等的權益；多渠道多形式改善農民工的居住條件，鼓勵有條件的縣市將有穩定職業并在城市居住一定年限的農民工逐步納入城鎮住房保障體系；采取有針對性的措施，著力解決新生代農民工問題；統籌研究農業轉移人口進城落戶后城鄉出現的新情況新問題，淡化非農戶口和農業戶口的身份差異，按照“成果共享、福利普惠”的原則，打破城鎮化發展的體制性障礙，在就業、上學、低保、醫保等方面實行無差別待遇。

7、提高城鎮的管理水平。依法搞好城鎮規劃的實施和管理，克服城鎮化建設中的隨意性和短期行為；創新城市管理手段，推進市政設施網絡化管理，集中受理，迅速交辦，限時辦結，提高城鎮的管理水平；進一步提高全民的衛生意識，倡導健康文明的生活方式；加強城市道路和公共交通建設，完善水、電、氣供應系統，美化城市，使之成為宜人的居住環境，提升城市的綜合承載能力。

8、加快人才隊伍建設，增強城鎮的發展動力。抓住人才培養、使用、吸引三個環節，以壯大隊伍、能力建設和優化結構為重點，為大理州城鎮化發展提供堅強、可靠的人才保障和智力支持。一是注重對人才的培養。既要加強教育培訓，又要加強實踐鍛煉，建立終身教育體系，為不同類型的人才創造學歷教育、各種培訓、下派上掛、交流的機會，促使他們更新知識，提升能力，提高素質。二要完善機制，建立健全人才評價機制、人才選拔任用機制、人才激勵和分配機制、人才合理流動機制，真正用好人、吸引人、留住人。

①《大理州統計年鑒》（2009年）

②《大理州2009年國民經濟和社會發展統計公報》

③《大理滇西中心城市總體規劃》（2009年）

責任編輯：劉建文

F291.1

A

1671-2994（2010）04-0136-03

2010-06-02

楊 穎（1977- ）,女，云南大理人，中共大理州委黨校經濟管理教研室助教。研究方向：旅游經濟、城市經濟。