跨界資源管理之需:尼日利亞—加納共同開發(fā)區(qū)

Kingsley Ekwere

跨界資源管理之需:尼日利亞—加納共同開發(fā)區(qū)

Kingsley Ekwere*

導(dǎo) 言

尼日利亞海岸線到尼日利亞/貝寧線以東的布局,構(gòu)成了尼日利亞和加納在滿200海里開外共享一條海洋邊界線。國際海底管理局的統(tǒng)計評估報告表明這兩國海床上厚厚的沉積物存在相似性,這有理由導(dǎo)致雙方都能夠?qū)Υ酥鲝埻獯箨懠艿臋?quán)利。該報告進(jìn)一步表明跨越兩國海洋邊界的礦物資源尤其是石油和天然氣有相當(dāng)大范圍的重疊。基于這些看法,筆者審視了為應(yīng)對管理兩國跨界共有資源的挑戰(zhàn)實(shí)現(xiàn)跨界自然資源管理的必需舉措。筆者認(rèn)為,建立開發(fā)并管理共有資源的合作制度將促進(jìn)和改善對自然資源的管理,符合所有當(dāng)事方的利益。它同樣將改善對共有資源的保護(hù)和可持續(xù)利用。兩國跨界主動合作的進(jìn)一步理由是和平與安全。本文由三個部分組成。第一部分對共同開發(fā)做出了定義并對此概念做了一個簡單的歷史回顧。在此部分中同樣也對幾內(nèi)亞灣周邊概況進(jìn)行了分析。第二部分聚焦兩國當(dāng)前的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)(EEZs)和大陸架(CSs)劃界談判,審視了尼日利亞—加納的海洋邊界問題。筆者將給出具有說服力的理由說明為什么這兩國以及幾內(nèi)亞灣周邊的其他國家應(yīng)當(dāng)建立一種管理它們共有資源的合作制度。第三部分將考慮為談判建立共同開發(fā)區(qū)需要處理的一些問題。

一、共同開發(fā)的定義和幾內(nèi)亞灣的周邊概況

(一)共同開發(fā)的定義

石油或天然氣的流動屬性有時會最終成為跨越兩個或更多相鄰國家的沉積資源。當(dāng)其發(fā)生時,一個國家開發(fā)該資源就可能會損害其他國家的潛在份額。因此這些國家有必要協(xié)議達(dá)成在資源開發(fā)上某種形式的合作。基于本研究的目的,共同開發(fā)可以被定義為政府間或政府與私人石油公司或私人公司財團(tuán)間的,旨在共同勘探或開發(fā)跨界及跨越不同管轄權(quán)的碳?xì)浠衔镔Y源一種安排。根據(jù)該定義,那么這樣的結(jié)論是相當(dāng)明顯的:如果流動的石油或天然氣跨越共同邊界線,它應(yīng)當(dāng)被視為單一沉積資源并被共同管理。如果它能被這樣定義,我們可以區(qū)別出四種合作安排模式:(1)無需劃界的共有資源開發(fā)和管理的合作制;(2)建立跨界資源共同開發(fā)區(qū)的模式;(3)開發(fā)跨越邊界線資源的安排模式;和(4)促進(jìn)跨界資源管理的合作安排模式。①Churchill and Lowe,The Law of the Sea,3rd.ed.,Manchester:Manchester University Press,1999.

本文將只關(guān)注第一種模式,即當(dāng)國家無法對基本的邊界線達(dá)成協(xié)議時,它們決定另行在它們重疊區(qū)域的全部或部分地區(qū)建立或臨時或長期的共同開發(fā)區(qū)。

(二)共同開發(fā)的源起

當(dāng)事方在重疊區(qū)域合作開發(fā)資源的理念,是由國際法院(ICJ)在1969年的北海大陸架案中最先提出的,當(dāng)時法庭提及了“共同管轄、使用,或開發(fā)重疊區(qū)域或部分重疊區(qū)域的一種制度。”②ICJ Report 1969,p.53,para.101(c)(2).它是杰賽普法官在他的個別意見③ICJ Report 1969,pp.66-84.中基于對這一主題的廣泛討論上提出的,而這份個別意見自身是受到威廉.T.奧羅塔坨于1968年在這方面的開創(chuàng)性工作啟發(fā)的結(jié)果。④Onorato,W.T.,Appointment of an International Common Petroleum Deposit,International and Comparative Law Quarterly,vol.17,1968,pp.85-101.然而,早在20世紀(jì)30年代時,美國人就已經(jīng)有了共同開發(fā)的理念。⑤See American Institute of Mining and Metallurgical Engineers,1930.共同開發(fā)海上石油理念的第一例適用是日本與韓國在大陸架劃界談判失敗后于1974年訂立的共同開發(fā)協(xié)議。⑥For the text of the Agreement,see Charney and Alexander,1993,pp.1073-1089.日韓模式后來成為了對可能存在的油氣資源建立合作開發(fā)制的亞洲國家乃至西方國家學(xué)習(xí)的成功范例。一個由英國國際法和比較法研究所主導(dǎo)的海上石油和天然氣共同開發(fā)的突破性研究被認(rèn)為是當(dāng)代最佳的綜合處理方式。

(三)幾內(nèi)亞灣周邊概況

幾內(nèi)亞灣是世界上擁有油氣資源最豐富的地區(qū)之一,已發(fā)現(xiàn)的油氣超過了100億桶,而事實(shí)極有可能遠(yuǎn)超這一水平。其包含了從西非到中非的許多國家:安哥拉、貝寧、喀麥隆、中非共和國(CAR)、科特迪瓦、剛果民主共和國(DRC)、赤道幾內(nèi)亞、加蓬、岡比亞、加納、幾內(nèi)亞、幾內(nèi)亞比紹、利比里亞、尼日利亞、剛果共和國、圣多美與普林希比共和國、塞內(nèi)加爾、塞拉利昂以及多哥。

這一地區(qū)是世界上海上石油產(chǎn)量最豐富的地區(qū)之一。該地區(qū)曾被認(rèn)為是不重要的且不具有戰(zhàn)略意義。然而,隨著人們對深海石油勘探與開發(fā)能力的增強(qiáng),該地區(qū)如今扮演著主要石油消費(fèi)國的賣家角色。隨之而來的是在這一地區(qū)國家對領(lǐng)土所有權(quán)的爭端與沖突增多。此外,考慮到幾內(nèi)亞灣的獨(dú)特地理特質(zhì),該地區(qū)好些國家的海洋主張和權(quán)利重疊很嚴(yán)重。例如,像尼日利亞、圣多美與普林希比共和國及赤道幾內(nèi)亞等國家已采取措施通過建立共同開發(fā)區(qū)和簽訂開發(fā)協(xié)議的方式,來解決它們重疊主張。

二、尼日利亞—加納海洋邊界

盡管尼日利亞和加納被貝寧共和國、多哥共和國所割裂,但是它們由于它們海岸線的獨(dú)特地貌共享同一海洋邊界。兩國都簽署和批準(zhǔn)了1982年的《聯(lián)合國海洋法公約》①United Nations Convention on the Law of the Sea,opened for signature 10 Dec.1982,in force 16 Nov.1994,1833 U.N.T.S.396,reprinted in UNITED NATIONS,THE LAW OF THE SEA:UNITED NATIONS CONVENTION ON THE LAW OF THE SEA (UN Pub.Sales No.E.83.V.5)[hereinafter“UNCLOS111”].,其給予了它們200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)利(《聯(lián)合國海洋法公約》第111條)。雖然兩國政府對兩國邊界劃界已經(jīng)開始了談判,但是它們對它們的共同邊界線卻仍未達(dá)成一個基本的協(xié)議。當(dāng)然,兩國根據(jù)《公約》享有200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)利是毫無疑問的。但是,堅持200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的做法,可能會導(dǎo)致一種深入各自區(qū)域、對區(qū)域的主張大量重疊的結(jié)果。在這種情況下將測量到的大約8至12海里受影響區(qū)域變?yōu)楣餐_發(fā)區(qū)(JDZ)將是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

對邊界主張重疊問題,人們正越來越多利用共同開發(fā)模式以擱置爭議和允許資源開發(fā)。共同開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)是《聯(lián)合國海洋法公約》第74條第3款的規(guī)定,其規(guī)定如下:

在達(dá)成第1款規(guī)定的協(xié)議以前,有關(guān)各國應(yīng)基于諒解和合作的精神,盡一切努力作出實(shí)際性的臨時安排,并在此過渡期間內(nèi),不危害或阻礙最后協(xié)議的達(dá)成。這種安排應(yīng)不妨害最后界限的劃定。

尼日利亞和加納建立合作制具有幾個優(yōu)點(diǎn)。其中一些優(yōu)點(diǎn)列舉如下: (1)發(fā)展優(yōu)先于政治。

國際邊界問題是政治問題。政府們常常感到對邊界問題達(dá)成妥協(xié)是困難的。共同開發(fā)區(qū)將開發(fā)置于政治之前并允許國家擱置海洋邊界主張,為了它們?nèi)嗣竦睦娑芯M(jìn)行勘探及開發(fā)。它強(qiáng)調(diào)對開發(fā)和共享資源的需求優(yōu)先于邊界劃定。更少對事實(shí)邊界問題的強(qiáng)調(diào)也能使得其精力被引導(dǎo)到開發(fā)海洋和海床資源上。

尼日利亞和加納在很多方面有共同之處。除了共同經(jīng)歷過幾乎相同的被殖民歷史,他們有著緊密的外交、經(jīng)濟(jì)和文化往來。如果兩國能探尋共同開發(fā)它們的共有資源直至劃定邊界,那么它們將能獲益更多。

(2)建立合作制將改善對共有資源的管理。

共有資源或跨域資源是指那些分布于或跨越兩個或多個國家海洋邊界的資源。合作開發(fā)是邁向管理這些資源的重要一步。

(3)它將促進(jìn)對共有資源的保護(hù)和可持續(xù)使用。

共有資源總會面臨被耗盡的不幸以及最后將毀滅資源的過度使用。沒有適當(dāng)?shù)墓芾?共有資源將會變成一個“公有地”,為此每個人都將盡可能攫取利益,同時把耗竭的代價留給他人。引進(jìn)共有資源的框架能為現(xiàn)在和未來幾代人的利益而管理這些資源提供一個更好的方法。兩國共同開發(fā)區(qū)的建立將為現(xiàn)在和未來幾代人的利益極大地減少對共有資源需求的壓力。

(4)和平與安全。

爭議邊界可能導(dǎo)致沖突或全面戰(zhàn)爭。共有資源必須成為一個聯(lián)姻者而非分化者。共同開發(fā)、管理和保護(hù)共有資源的合作安排將使得對它們的利用更優(yōu)并平息任何潛在的使用者之間的沖突。共同開發(fā)區(qū)促進(jìn)不同使用者和平合作并鼓勵它們協(xié)同開發(fā)。和平與安全是可持續(xù)管理共有資源的關(guān)鍵。這樣,可能源于兩國間對共有資源的利用和管理的沖突將能由于共同開發(fā)區(qū)的建立得以避免。

上述尚未悉數(shù)列舉的共同開發(fā)區(qū)的優(yōu)點(diǎn),是為國家擱置復(fù)雜的劃界問題、有利于創(chuàng)造更多直接的經(jīng)濟(jì)或?qū)嶋H利益的一種激勵。一旦了解資源在地理結(jié)構(gòu)上跨越國際邊界,對其的有效開發(fā)應(yīng)當(dāng)由基于有關(guān)當(dāng)事方協(xié)議合作的單一機(jī)構(gòu)進(jìn)行。

三、談判建立共同開發(fā)區(qū)需要處理的一些問題

一旦就合作制度達(dá)成協(xié)議,下一關(guān)鍵步驟是為當(dāng)事方處理一系列問題諸如計劃的共同開發(fā)區(qū)大小、范圍和邊界的界定,區(qū)域的存續(xù)時間,行政架構(gòu)和控制機(jī)制,利益分配問題,許可范圍,污染預(yù)防和海洋環(huán)境保護(hù),在該區(qū)域內(nèi)第三國家及其國民的保護(hù)、區(qū)域內(nèi)的安全和監(jiān)管,以及參與政府和被許可人間的糾紛解決。

以上強(qiáng)調(diào)的問題是非常復(fù)雜的,需要經(jīng)驗(yàn)和細(xì)心來加以處理。其也要求人們普遍達(dá)成在不同主張和不同利益間、政府的和商業(yè)的一系列綜合妥協(xié)。實(shí)踐中,由于當(dāng)事方總是期待需要處理的問題更少,取舍的精神將是共同開發(fā)區(qū)的根基。

四、結(jié) 論

尼日利亞和加納間大陸架的海床的跨區(qū)域資源性質(zhì),向兩國展現(xiàn)了一個建立共同開發(fā)區(qū)的機(jī)會,特別是它們都了解各自都可能主張外大陸架。經(jīng)濟(jì)利益將十分可觀。

(中譯:鄧云成;責(zé)任編輯:黃海奇)

*Kingsley Ekwere,尼日利亞Uyo大學(xué)法學(xué)院講師,漢堡大學(xué)法學(xué)博士。電子郵箱:kekwere@yahoo.com。