南海油氣共同開發制度關鍵問題探討
——以其他海域共同開發經驗為鑒

羅婷婷

南海油氣共同開發制度關鍵問題探討
——以其他海域共同開發經驗為鑒

羅婷婷*

在南海島礁爭端和劃界問題尚難解決的情況下,推進油氣資源的共同開發是緩和南海緊張局勢、和平利用資源的必由之路;而南海油氣共同開發活動的開展,需要一定的制度設計來規范各方的權利義務。本文旨在通過對其他海域共同開發協議制度的比較研究并結合南海局勢的特點來討論南海油氣共同開發制度中的幾個關鍵問題,并分析這些問題可能的解決方式。

南海油氣共同開發 制度 關鍵問題 借鑒

引 言

南海權益爭端的實質是島礁主權和海域管轄權之爭,而南海豐富的油氣資源是南海權益爭端復雜化和敏感化的重要誘因。在南海島礁爭端和劃界問題尚難解決的情況下,南海油氣共同開發作為劃界前的一種臨時安排,有助于促進南海地區緊張局勢的緩解和穩定、實現資源利用的多贏,并為南海各國最終確定相互間的海洋邊界創造良好的外部條件。

目前,國內外關于南海共同開發的研究成果主要集中在兩個方面:一是從國際關系的角度研究南海共同開發的必要性、可行性以及所面臨的困難。二是從權益劃分的角度提出南海共同開發的方案。其中不乏南海周邊國家及一些西方學者提出的方案。①王志堅:《“共同開發”是解決南海問題的最現實方案》,下載于http://hhlawaid.blog.hexun.com/6886645_d.html,2010年11月17日。(菲律賓1988年提出過“北海模式”、1999年提出“南極條約”模式。越南1992年提出了“U”型方案,1994年提出“環形方案”。印尼1993年提出“印(尼)澳航路模式”,1994年提出“南海甜甜圈”方案。1990年馬來西亞戰略與國際研究所學者漢薩提出“建立共同開發署”方案。1992年美國夏威夷東西方研究中心研究員馬克·瓦倫西亞研究員提出了“一人一份”方案。)但是,這些研究成果多是在宏觀的層面討論南海共同開發問題,并未涉及南海共同開發具體制度的分析。筆者認為,雖然南海共同開發的可行性、權益劃分問題是首先有待解決的問題,但是南海共同開發作為國際合作的一種具體的形式,與其他海域的海上油氣共同開發活動一樣,也需要一定的制度來規范各方的權利義務。今后,在與南海周邊國家就共同開發問題進行的談判中,制度的設計和安排是遲早需要落實的內容。正是基于這種考慮,筆者選擇就南海共同開發的管理制度進行探討。

由于每個共同開發個案所涉及的海域、開發對象、政治、經濟、法律等因素不同,有關國家的歷史文化及國際關系狀況也千差萬別,這就導致了每個共同開發協定都有其特殊的制度設計和機制安排。目前,并不存在著一個通用于世界上所有海域的共同開發的模式范本。正如英國國際法和比較法學院在1989年編制的《近海石油和天然氣共同開發》一書中指出的,共同開發案例“每一個都可能有很多的變化形式,似乎尚未有一個案例能值得不同政治經濟制度、沖突傳統和民族敏感性的國家普遍接受。”①Hazel Fox QC and Paul Mc Dade et al,Joint Development of Offshore Oil and Gas:A Model Agreement for States for Joint Development with Explanatory Commentary, British Institute of international and Comparative Law(BIICL),1989,p.115.但是,從迄今為止國際上已經存在的海上石油共同開發協定來看,對于共同開發活動的管理存在著一些政策性和原則性的共同規定,將這些共同的規定歸納和總結出來,可以得出海上石油共同開發管理制度的一些基本的內容。該書總結了現存海上石油共同開發協定已建立的和需要完善的制度內容,具體包括:對主權問題的處理、第三方地位和角色的處理、共同開發區的劃定、共同開發區的管理機制、開發方式、費用負擔與收益分配、稅收制度、管轄權的分配及法律適用、海洋環境的保護和污染的防治以及爭端解決程序、共同開發的有效期及其終止等。而從國際實踐中已有的海上油氣資源共同開發協議來看,基本上也是圍繞著上述內容展開的,可以說這些方面構成了海上油氣共同開發管理制度的基本組成部分。②蕭建國著:《國際海洋邊界石油的共同開發》,海洋出版社2006年版,第233～254頁。

筆者認為,南海油氣共同開發制度的設計同樣需要圍繞著上述方面展開,而其中有五個問題是最為核心和緊迫的,必須先對其作出合理的安排。這五個問題是——對島礁主權和劃界問題的處理、處理第三方的先存權、共同開發區的劃定、采納何種管理模式、就管轄權的分配與法律適用達成一致。之所以認為這五個問題是南海共同開發管理制度中的關鍵,源于對南海目前復雜的形勢及共同開發本質的考慮。首先,南海目前的權益爭端錯綜復雜,涉及六國七方,島礁主權與海域劃界爭端相互交織,周邊國家對我國“斷續國界線”內油氣資源的開采力度正在持續加大;其次,共同開發在本質上是極具政治色彩的國際合作。爭議方對爭議海域推進共同開發的共識是實現共同開發必要的政治條件。①蔡鵬鴻:《中日東海爭議現狀與共同開發前景》,載于《現代國際關系》2008年第3期,第45頁。世界銀行的能源專家史哈塔(Ibrahim Shihata)與美國的奧諾拉托(William Onorato)將共同開發定義為“一種擱置整個邊界爭端問題的制度,因而從開始就營造政治合作的發展氛圍”。②I.F.I.Shihata and W.Onorato,Joint Development of International Petroleum Resources in Undefined and Disputed Areas,(paper delivered at the International Conference of the LAWASIA Energy Section,Kuala Lumpur,18-22 October 1992),p.6.日本學者三友(Masahiro Miyoshi)曾指出,“共同開發是臨時性質的政府間安排,是一種以功利為目的的共同勘探或開發的設計。”有鑒于此,在南海目前的復雜格局下,要使各國參與到油氣共同開發這種實現功利目的的政治合作中來,首先需要對影響各國合作意愿的關鍵性問題做出合理安排,只有這樣,共同開發活動才能進一步開展。上述五個問題直指參與國的核心利益,是各方矛盾沖突的集中點,極大地影響著其參與共同開發合作方的政治意愿,較其他問題而言更為敏感和復雜。可以說,這五個問題的合理解決直接關系到南海共同開發能否順利推進,是其他問題得以充分解決的前提和基礎。

有鑒于此,本文將選擇對南海油氣共同開發管理制度中的這五個關鍵問題進行探討,并通過對世界其他海域油氣共同開發制度的比較分析,結合南海油氣共同開發面臨的現實問題,對這五個關鍵問題可能的處理方式進行闡釋。

一、對島礁主權和劃界問題的立場

共同開發是劃界協議達成前雙方為了實現資源的有效利用而作出的一種臨時安排。在共同開發協定的談判及實施過程中,當事國一般都希望保留自己對有關海域劃界的立場和主張,這點在爭議海區的共同開發中顯得尤為突出。因此,雙方需要在彼此承認主權和劃界爭議的基礎上擱置爭議、凍結主張。這種做法體現在共同開發協定中的做法就是訂立“不影響主權或劃界立場的條款”。③蕭建國著:《國際海洋邊界石油的共同開發》,海洋出版社2006年版,第105～106頁。

在現有的許多海上石油開發協議中都定有“不影響主權或劃界立場的條款”。但是不同的開發協議在語言表述上存在一定的差別,如1958年《巴林和沙特阿拉伯劃分波斯灣大陸架邊界協定》的第2條特別指出:對法斯特布沙法油田的安排“無損于沙特阿拉伯政府對上述地區所擁有的主權和行政管轄權。”1974年《日韓共同開發大陸架協定》第28條指出:“本協定的任何規定均不應視為對共同開發區全部或任何部分的主權權利問題所作的確定,也不應視為對各方關于劃分大陸架立場的偏向和歧見。”1992年馬來西亞與越南《關于涉及兩國大陸架的劃定區域勘探和開發石油的諒解備忘錄》第4條第1款也規定:“本備忘錄的任何條款均不得以任何方式被解釋為:影響任何一方對‘劃定區域’的立場和主張。”從而表明了協議的目的是擱置主權爭端,共同開發油氣資源。此外,類似的條款在1995年英國與阿根廷關于在西南太平洋共同開發的聯合聲明、1989年澳大利亞和印度尼西亞《帝汶缺口條約》中也有所表述。可以說,由于這一條款對于保護各方的立場、打消猜疑具有積極的促進作用。因此,很容易被各方所接受。

在南海海域,我國與周邊國家越南、馬來西亞、印度尼西亞、菲律賓、文萊六國存在著島嶼和劃界方面錯綜復雜的矛盾,且在這些國家相互之間也存在著重疊的主權要求。對于南海爭端的解決途徑,我國始終倡導和支持“擱置爭議、共同開發”。“擱置爭議、共同開發”的思想是由鄧小平同志在會見美國喬治城大學戰略與國際問題研究中心代表團時提出的,并于其后得到進一步的闡釋和發展。鄧小平通過關于“擱置爭議、共同開發”的思想主要有如下內容:(1)主權屬我。這是“擱置爭議、共同開發”的前提。(2)尊重現實、擱置爭議。考慮到解決領土和劃界問題的復雜性和困難性。在不具備徹底解決的條件下,可以先不談主權歸屬,把爭議擱置起來,但擱置絕不等于放棄。(3)互利合作。共同開發是一種不涉及主權或主權權利爭議的共同性安排,可以從經濟角度來考慮進行開發合作。(4)共同開發的目的是,通過合作增進相互了解,為最終解決主權歸屬和海域劃界問題創造條件。①蕭建國著:《國際海洋邊界石油的共同開發》,海洋出版社2006年版,第204～205頁。我國提出的“擱置爭議、共同開發”的思想雖然主要是針對與周邊國家存在島礁主權和海域劃界爭端的事實,但是這與共同開發的特征是完全吻合的,即肯定了共同開發作為一種功能性的臨時安排不影響各方在主權歸屬和劃界問題上的立場。

2010年中國社科院發布的《亞太藍皮書》指出,國際社會對中國的炒作從“中國威脅論”到“中國責任論”,從“利益相關者”到G2,在一定程度上又加劇了周邊國家對中國的猜疑和擔憂。2009年G2成為國際社會的一個炒作熱點,這不僅高估了中國對國際事務的影響力,而且也誤判了中國不稱霸的對外政策基本導向。更重要的是,還導致一些周邊國家試圖推動區域內大國和引入區域外大國來平衡力量或制衡中國。②陳玉萍:《中國面臨3大安全風險源:周邊國家對華猜疑加劇》,下載于http://news. dayoo.com/china/201004/07/53868_12447964.htm,2010年11月14日。在這種情勢之下,與南海鄰國的油氣共同開發協議中,更有必要寫入“不影響主權或劃界立場的條款”,表示共同開發活動并不影響共同開發方對南海島礁主權及劃界問題的主張,以表明我國共同開發的誠意和決心,打消其猜疑和顧慮。

可以參考的比較典型的措辭是“本協定的任何條款不得解釋為任何一締約國放棄有關該區域的任何權利或要求,或承認或支持另一締約國有關該區域的任何權利或要求的立場;由本協定或履行協定所發生的行為或活動不構成主張、支持或否定任何締約國有關該區域的權利或要求的立場。”①蕭建國著:《國際海洋邊界石油的共同開發》,海洋出版社2006年版,第236頁。當然,在不同的協定中,這一條款的措辭會有所差別。但是,無論是簡要或者詳細,該條款的法律效力——共同開發協定及實施不影響各自政府關于領土主權和海域劃界主張的立場都應得到明確的體現。

二、對第三方先存權的處理

先存權(Pre-existing right)指共同開發區建立之前,簽約一方在原有爭議海域地區勘探、開發期間,已經授予第三方所屬經營機構勘探開發許可權,允許其參與該有爭議海域的共同開發活動,由此而使第三方對該地區獲得某種經營開發的權利。②蔡鵬鴻著:《爭議海域共同開發的管理模式:比較研究》,上海社會科學出版社1998年版,第17頁。

對第三方先存權的處理,是在爭議海域進行共同開發必須予以重視和解決的問題。先存權的出現往往是基于以下幾種原因:第一種是頒發許可證的一方對該海域資源(特別是油氣資源)分布和存儲情況不明,出于調研評估資源的目的使第三方盡早進入爭議區進行勘探開發活動,為其提供必要的數據和資料。第二種是發現了有商業開采價值的油氣田,同時又有其他方愿意投資,出于獲取經濟利益的動機而頒發許可證。第三種是頒發許可證的國家通過有計劃有目的先行活動,將國際上相關財團和公司也納入其中,在國際社會制造其對爭議海域有效管轄的的印象,增加在以后在爭議海域共同開發談判中的影響力。無論是出于何種原因,先存權對于以后有爭議海域協商共同開發都可能產生較為嚴重的困難。③蔡鵬鴻著:《爭議海域共同開發的管理模式:比較研究》,上海社會科學出版社1998年版,第18～19頁。

正因為如此,兩國在簽訂共同開發協議而面臨先存權處理問題時,一般會在征求已持有許可證的當事方的意見同時對此進行專門的處理。

國際上現有的共同開發案例在處理第三方的“先存權”問題時,主要采用以下兩種方式:第一種是明確承認先存權的存在。如《泰馬共同開發協定》第三條第二款就規定:“聯合委員會的權利和義務不得以任何方式或影響或縮短任何一方迄今作出的安排,已達成的協議或已簽發的許可證或作出讓步的有效期限。”第二種是不承認先存權的存在,而要求具有許可證的第三方在新的條件下參與勘探開發。蘇丹與沙特阿拉伯的共同開發協定以及日韓的共同開發協定是這種方式的典型。

但與蘇丹及沙特共同開發協定不同的是,日韓共同開發協定采取的是一種更為靈活的變通處理方式。根據協定的規定,雙方同是共同開發區各分區許可證的頒發者,因此雙方均可以向既有的許可證持有人重新頒發許可證。這種方式雖未正式承認先存權,但雙方在實踐中又等于承認了這種權利。通過這種機制,既從法律上澄清了先存權擁有者原有的法律地位,又不需要對簽約國的任何一方現有的石油經營體制作出實質性的改變。

這種對第三方先存權靈活的處理方式對南海共同開發具有很好的借鑒意義。我國“斷續國界線”內的油氣資源儲量約為1.38×1010-1.65×1010t油當量。①專項綜合報告編寫組:《我國專屬經濟區和大陸架勘探專項綜合報告》,海洋出版社2002年版,第120頁。截至2009年8月,越南、菲律賓、馬來西亞、文萊、印尼等南海周邊國家,已經與埃克森-美孚、英荷殼牌等200多家西方公司在南海海域合作鉆探了約1380口鉆井,年石油產量達5000萬噸,大約有8～9成位于南海海域。②《新武器保護強建千余外國油井中國未得一桶南沙油》,載于《國際先驅導報》2009年8月25日。尤其是越南,其已將南沙海域劃分為上百個油氣招標區,在該地區迅速招標,合作開采石油和天然氣。近幾年來,已分別與美國、俄羅斯、法國、英國、德國等簽訂了勘探、開采石油和天然氣合同。大量的石油公司存在于南海海域,必然涉及到第三方先存權的處理。在南海海域采取單方面的行為是不可取的,在開始執行共同開發區計劃之前我國必須就此問題與其他國家達成一致。

正如前文所述,南海爭議海域“先存權”產生也是有其深刻原因的。目前,海上油氣資源開發已成為南海勞動密集型國家擺脫金融危機影響、實現經濟復蘇的強大動力。以經濟為中心的安全政策的制定必然導致對油氣資源重視程度的提高,尤其是對依賴石油能源以促進工業發展的南海國家更是如此。對南海國家而言,追求和保護緊缺的油氣資源被認為是國家的首要安全功能之一,而利用西方的資金和設備進行油氣開采則是實現上述目標的重要途徑。此外,通過外國公司和企業參與勘探開發,一方面加強了對所占領島礁和所控制海域的經營,形成“實際占領”的局面。另一方面,通過油氣資源的開采間接將區域外大國拉入南海地區,使南海爭議國際化,這也正是許多周邊國家的南海政策。

基于此,我國作為南海資源開發的后期加入者,不承認第三方的先存權固然更有利于海洋權益的維護,但是必然影響到周邊國家及其他區域外國家的既得利益。對于已經先行開發的周邊國家而言,本來就不存在與中國共同開發的緊迫性,如果否認其先存權,可能會對共同開發造成嚴重的障礙。因此,如果某周邊國家已經投入開發運作的油氣田被劃入爭議海域共同開發區域內,在雙方一致認可的情況下,共同開發區建立之前簽約的開發商可繼續經營這些油氣田,同時依據商業開采方式與要求,同我方開發商協商未來新開發油氣田的運作方式。我們可以借鑒日韓共同開發協定的這種靈活的方式,即在共同開發的協議中并不明確規定承認先存權,但是在實際操作中,可以規定我國與其他共同開發的合作方都有向各分區頒發許可證的權利。雖然這可能有利于原有的許可證持有人,但是通過這種方式,也能讓我方的石油公司加入到共同開發的進程中來,從一方面減少與周邊國家開展共同開發的阻力。

三、劃定共同開發區

劃定一個地理區域作為開展共同開發活動的范圍,這是共同開發制度最基本的一個方面。國際上爭議海域有數百個,范圍大小不一,如波斯灣地區的爭議海域面積達到20萬平方公里以上,揚馬延爭議海域面積為45,470平方公里,泰國灣爭議海域面積為7250平方公里等等。①蔡鵬鴻:《中日東海爭議現狀與共同開發前景》,載于《現代國際關系》2008年第3期,第45頁。從全球現有20余個爭議海域共同開發的案例看,對于共同開發區的劃定,其可能采取以下幾種方式:第一,將整個爭議的區域或管轄權重疊區全部劃為共同開發區;第二,將部分爭議區域劃定為共同開發區;第三,在跨界情況下,如果尚未發現礦藏,國家實踐一般是在雙方邊界線的兩側劃出大致對等的兩塊區域作為開發區。這種情形是指,雖然兩國已經劃定了海洋邊界,但均認為在邊界線附近海域可能存在跨越了邊界的油氣構造,而提前就共同開發區做出安排。

將整個爭議區或重疊區劃分為共同開發區,首先需要解決的問題是認定爭議海區或重疊區的范圍。重疊區的認定需要雙方對各自的主權歸屬和權利范圍產生共識,如1974年蘇丹與沙特阿拉伯就紅海爭議海域共同開發案中,雙方就把整個爭議海域圈定為共同開發區。這種方案在雙方達成共識且沒有涉及第三方的情況下是可以考慮的辦法。其次若爭議范圍太大,雙方達成了共識后還必須具備一定的開發能力才能進行整個區域的開發。

如果兩國擔心可能遭致第三國的反對或者開發能力有限不適宜對整個爭議海域進行共同開發,則可以考慮將爭議區或主權重疊區的部分作為共同開發區。例如在泰國灣,泰國、馬來西亞和越南三國有兩國相互重疊甚至是三國主張重疊的水域,因此泰馬、馬越之間的共同開發區,面積都不大,都嚴格限制在雙邊爭議的區域內。又如印尼與澳大利亞在1989年簽署共同開發協議前,雙方對其中一塊富有開發潛力的油田實施共同開發。

至于第三種方式,實際上是在未發現礦藏情況下雙方作出的一種平等安排。如法國和西班牙所劃共同開發區在邊界線兩側的面積大致相等,這種安排看似合理,但是卻蘊含不確定因素。一旦油氣資源被發現,原本對等安排的共同開發區可能被否認,重新確定爭議區的問題又浮出水面。

筆者認為,要想在南海油氣共同開發上有實質性的進展,確定重疊區是不得不面對的問題。第三種方式僅適用于未發現礦藏的特殊情況,且需要以邊界線的確定為前提,不能從本質上解決我們推動南海共同開發、加快資源利用的現實需要。當然,南海重疊區的認定必定是一個棘手的問題。我國與南海周邊國家基本上都是依據《公約》來主張自己的海洋權益,由于《公約》對島嶼制度的規定并不十分明確,對大陸架和專屬經濟區的劃界也規定得較為原則,這就導致像南海這樣涉及六國七方的海域單是確定兩國之間的爭議海域就已經十分困難,更不用說三方以上的重疊區。

出于不同目的,一些國家和學者海提出了在南海的共同開發的方案,這些方案大都提到了共同開發區的劃定,其中影響較大的是以下幾種方案。①李國強:《對解決南沙群島主權爭議幾個方案的解析》,載于《中國邊疆史地研究》2000年9月第3期。

(1)“環形方案”。這是印度尼西亞在1994年提出來的。根據此方案,南海沿岸國從其領海基線量起200海里的范圍為各國的專屬經濟區,連接各國專屬經濟區的外部界限而形成的環形中間區域(包括南沙群島及其周圍海域)為潛在的共同開發區。這種方案完全無視中國的傳統海疆線,是我國所不能接受的,同時印尼的東盟伙伴也反映冷淡。

(2)“一人一份”方案(又稱“適用于每一方”方案)。這是美國海事問題學者瓦倫西亞提出來的,即爭議各方擱置對南沙群島的主權要求,在沒有爭議的領土與有爭議的島嶼之間劃一條中間線,中間線以內的區域為共同管理區。這個區域也可以是各國200海里以外的區域(不考慮西沙和南沙群島)。這種方案實際上是劃界方案,并將我國有確定權利的海域劃入共同管理區。

(3)“南海甜甜圈”方案。此模式是由印度尼西亞前駐德國大使賈拉爾(Hasjim Djalal)于1994年5月提出的共同開發南海的方案。其內容為:各南海外圍國家向南海劃200海里專屬經濟區,南海中心部份不屬各國專屬經濟區范圍,建議將該中心部份作為“共同開發區”,南海沿海國不得在專屬經濟區之外主張大陸架權利。在“共同開發區”內的島嶼或礁石,應開放給南海沿海國的人民,許其自由登陸。作為共同開發之用的島嶼或礁石,不能作為軍事基地或軍事用途,不能享有領海、鄰接區、專屬經濟區或大陸礁層之權利。“共同開發區”只作為和平用途,不能作為軍事目的或在此舉行演習。“共同開發區”的使用以五十年為限,必要時有關國家可以協議再加以延長。此方案同樣忽視了中國的主權。

(4)“南海海域三層級”方案,這是臺灣學者傅崐成提出的。他認為我國在南海的“U”形線應具有三個層級的效力,第一層級為整個“半閉海”的“南中國海”,各國可依照1982年《聯合國海洋法公約》第123條的規定,與周邊國家對南海生物資源、環境、航運及科學研究事務進行合作;第二層級為1947年我國官方所劃定的“U”形線內為中國人的“歷史性水域”,中國享有種種優先權利;第三層級為西沙、南沙群島以直線劃出兩三“群島水域”,中國可在此水域內享有完整排他的主權,但并不妨礙他國的通行權利。①《傅崐成教授就南海問題作學術講座》,下載于http://www.sjtu.edu.cn/news/ shownews.php?id=27893,2010年11月14日。

綜上,前三種劃定共同開發區的方案都未能充分尊重中國的主權。其或者把南沙群島等同于無主地,或者以目前占領的現狀確定島礁的主權歸屬,以對南沙群島及其資源進行再分配,實質是把南海問題推向國際化,把南沙群島宣布為“國際海洋保留區”,或轉變為“國際海洋公園”。②李金明:《南沙海域的石油開發及爭端的處理前景》,載《廈門大學學報》(哲學社會科學版),2002年第4期,第56頁。第四種方案在維護我國南海主權上是可取的,但其具有原則性,并未涉及具體的共同開發區劃定事項,且在南沙島礁和海域被鄰國大量占領的情況下,具有執行上的困難。

筆者認為,在南海目前的形勢下,要解決共同開發區劃定這一復雜的具體事項,應本著從實際出發,先易后難、循序漸進的原則。一般而言,在解決國際爭端中,雙邊的談判更容易取得成功,多邊機制的建立往往需要一個長期的過程。國際海域共同開發的實踐表明,不涉及第三方的小范圍的爭議區的雙邊開發往往是開啟共同開發的第一步。如在泰國灣,泰國、馬來西亞和越南三國有部分相互重疊甚至是三國主張重疊的水域。無論是馬來西亞與越南還是泰國與馬來西亞的共同開發區,設立的面積都不大,均是嚴格限制在雙邊爭議的區域內。在南海問題上,我們可以考慮先在僅僅涉及兩個國家的爭議區域建立雙邊性共同開發區,在條件成熟時再擴大到多國的爭議區域。具體而言:

首先,在禮樂盆地東部,可與菲律賓進行共同開發。禮樂盆地屬陸緣—裂離斷塊盆地,面積約3.9萬平方千米。禮樂盆地具備油氣成藏的6大要素條件,盆地中、東部斷裂發育區是油氣運聚成藏的優勢前景區域。其中,禮樂灘雖然勘探成本較小,但并不是優勢成藏區域。在今后油氣勘探中,應在盆地中、東部先找深大斷裂,以便發現大油氣田。③孫龍濤等:《南沙海域禮樂盆地油氣資源潛力》,載《地球科學——中國地質大學學報》, 2010年1月(第35卷第1期),第137、143頁。

其次,在曾母暗沙盆地,可以與馬來西亞進行共同開發。該盆地位于沙撈越陸架上,面積18.3萬平方千米(屬我傳統海疆線內的12.7萬平方千米)。目前已發現72個油氣田和含油氣構造。從較粗略的沉積巖體積法計算,原地礦部廣州海洋地質調查局認為油氣資源量為107.2億噸,在我傳統疆界線內為77.4億噸,其中天然氣資源量為7萬億立方米。

再次,在文萊盆地和萬安灘盆地,可與越南進行共同開發。文萊—沙巴盆地走向北東,面積9.4萬平方千米(屬我傳統海疆線內3.3萬平方千米),海相沉積超過萬米。目前已發現61個油氣田或含油氣的構造,以產油為主,其中巴羅尼亞油田可采儲量達2974萬立方米、天然氣356億立方米,安帕西南油田可采儲量1.44億噸。據原中國海洋石油探勘開發研究中心測算,文萊—沙巴盆地資源量為85億噸,而原地礦部估算文萊—沙巴盆地的油氣資源量為55.6億噸,在我傳統疆界線內為18.5億噸,約為三分之一。①許以和:《南海國土油氣資源開發設想.》,載《南海國土資源開發問題研究專題報告》, 1996年,第109頁。

萬安灘盆地位于南沙海域西南部,該盆地長軸近南北向,南北長約600千米,面積8.5萬平方千米。至少有21個構造被鉆井證實為含油氣構造,另有21個構造見油氣顯示。估計盆地資源量為41億噸,而在我國傳統疆界線內資源量約為27億噸。②張訓華等著:《中國海域構造地質學》,海洋出版社2008年版,第303～311頁。

總之,在難度較小區域的雙邊共同開發,可以減少開展共同開發的阻力,為各廣闊領域的多邊共同開發提供示范和推動力。

四、采用的管理模式

共同開發區的管理模式,此處可界定為經營管理和行政管理模式,是雙方進行共同開發時必須加以明確的問題,它貫穿于共同開發的全部過程。由于共同開發區既具有主權屬性,又伴隨著合作經營的性質,這就要求共同開發區的管理既要達到行政監管的作用,又要滿足合作經營的需要。對現有的共同開發案例進行分析和歸納,實踐中海洋油氣共同開發的管理模式大致有以下四種:

第一種是代理制模式。在該模式下,簽約雙方中的一方代理另一方,實施或全面管理整個爭議區的石油資源開發活動,并將本國的授予許可和管理機制適用于該區域。早期的共同開發案中多采取代理制的模式,如1958年沙特阿拉伯與巴林的共同開發協定、1969年卡塔爾和阿布扎比共同開發協定等;第二種是聯合經營模式。即雙方政府授權各自的租讓權人進入共同開發區,要求雙方租讓權人訂立共同經營協議,以合資機構的形式對共同開發區內的資源進行勘探開發。共同經營協議須經雙方政府批準。采取這一模式的例子有:1974年法國和西班牙關于比斯開灣的共同開發協定、1992年馬來西亞和越南共同開發泰國灣的協議、1995年英國和阿根廷共同開發西南大西洋的協議等;第三種是“超國家”機構管理模式。在這種模式下,雙方政府各自委派相同數目的代表組成具有法律人格的國際聯合管理機構。聯合管理機構有權代表國家在共同開發區直接授予勘探許可權、規定勘探開發條件等全部管理工作。實踐中采取這類模式有:馬來西亞與泰國共同開發協定、1993年和1995年幾內亞比紹與塞內加爾先后簽署的《管理和合作協定》及其《議定書》等。

代理制模式在共同開發的實踐中并不多見,這一模式一般僅適用于兩國有著長期睦鄰友好關系、共同開發區的區塊較小而建立復雜管理機制會造成不合理費用開支的區域。聯合經營模式具有簡單、務實的優點,特別適合于歷史上民族經濟利益有沖突的地區以及對自然資源有不同開采方式的國家之間。但是國家僅僅保留授予租讓許可的權利,具體經營都是由租讓權人負責,國家對于共同開發的控制力不強。“超國家”機構管理模式是最復雜和最制度化的,它要求更高水平的合作,如果兩個國家在某些重要事項上有較大差異,或者急切想開發石油資源,這種模式便會缺乏吸引力。①蕭建國著:《國際海洋邊界石油的共同開發》,海洋出版社2006年版,第123～127頁。

以上三種模式各有利弊,如果能夠兼采其優點,將有助于平衡合作各方的利益。混合管理模式則將以上模式結合運用。《帝汶缺口條約》就是這樣的例子:將最有開發前景的A區作為共同開發的主區域,并設立B、C兩個輔助開發區,作為對主開發區利益分配的一種微調和補充,減少和減弱設立單一性質的開發區所帶來的利益要求的平衡難度,從而更容易被爭議雙方所接受。它給共同開發帶來了新的啟示——共同開發區可以同時有不同的層次,劃分為利益份額有所差異的子區域,在每一個區域適用各自的規則。這種混合管理模式,對于南海這片爭議頗為復雜的地區,具有積極的借鑒作用。②Onorato,W.T.and Valencia,M.J.,International Cooperation for Petroleum Development:The Timor Gap Treaty,ICSID Review:Foreign Investment Law Journa l,Vol 5, No 1,Spring 1990,p.21.

首先,對于南海爭議海域中資源開發前景良好,涉及重大經濟利益的核心區域,可以優先考慮采用“超國家”機構管理模式,由兩國組成聯合管理局進行勘探開發和管理。因為這種更高水平的合作有利于實現共同開發的效率,并較好地穩定雙方之間達成的信任。但是,如果雙方分歧比較大,預見在相當長的一段時間內難以就開發制度、法律適用、財政稅收等前期關鍵問題達成一致,則可退而考慮聯合經營模式。這種模式具有公正、全面的優點,且具體經營由租讓人負責的特點能較成功的吸引投資。代理制的開發模式則在核心區域的共同開發中并不可取,原因是一方代理另一方行使資源的主權權利,而此時另一方可能顧慮兩方沒有平等地位,甚至認為自己對這一資源的主權權利受到損害或喪失,尤其是對于南海爭議海域的核心區域,會擔心另一方的實際管理和管轄造成一種默認主權的事實。

其次,對于主要接近一國且該國已經在此進行一定規模開采活動的爭議海域,則可以考慮采用代理制模式,由該國繼續經營管理,一國則按照一定的比例獲取一定的收益。在南海某些爭議海域,越南、印度尼西亞和菲律賓等國已經與美國、俄羅斯、法國、德國等國家簽訂油氣開采合同,并且從中獲得了巨大的利潤。在這種情況下,我國尊重其勘探開發的現狀,不涉入管理活動,通過收益分成的手段靈活處理在這些海域的共同開發的問題不失為一種策略。

最后,對于極可能遭受來自第三方強烈反對和質疑的海域則應優先考慮聯合經營模式。目前,國際上現有的共同開發協定幾乎都是雙邊的,但是,建立共同開發區的爭議海域,很多情況下往往涉及第三方或者更多。現有國際實踐在處理第三國主權或主權權利時的做法主要有三種,即回避第三方、排斥第三方、在共同開發協定中規定對第三國開放或者第三國加入的程序。在南海各爭議海域的雙邊共同開發中具體應怎樣處理第三方的權利問題,本文在此不深入討論。這一類型的爭議海域應優先考慮聯合經營模式,是因為這種模式更方便第三方的加入。它是由雙方授權的租讓權人訂立共同經營協議,以合資機構形式對共同開發區進行開發,國家掌握授予許可的實質性權力,其他的具體經營則由租讓權人全面負責。國家的公權利主要體現在授予許可的控制環節,其他的則更多的是平等民事主體之間私權利的平衡,第三方以授予本國租讓權人的方式加入共同開發對現有制度的沖擊和改變相對較小,也較易被共同開發的雙方所接受。

當然,南海爭議海域并不能簡單地分割為以上三種情形,因為南海爭端利益關系錯綜復雜,這就使得共同開發管理模式的選擇不能簡單的一刀切,而應該根據該海域具體的狀況以及所涉國家的意愿綜合考慮,最關鍵的是能較好地平衡各方的利益,積極地推進共同開發。因此,上述幾種模式可能同時出現在南海不同海域的共同開發活動中,而且在一定情形下由于共同開發局勢的變化,不同模式之間可能互相轉化,這都需要我們根據實際出現的情況靈活地選擇和處理,并適時地進行合理變通。

五、共同開發區的管轄權分配和法律適用方式

共同開發區內存在著諸多的權利義務關系需要調整,如進入共同開發區的經營人之間的關系、政府與經營人之間的關系、經營人與承包商之間的關系、承包商與第三方直接的關系等等。由哪一方進行管轄、依據什么樣的法律進行管轄?既要遵守國際法的規定又不能損害沿海國對該海域的管轄權。在談判、簽訂和執行共同開發協議時,各國都希望盡量地擴大本國的管轄范圍,并努力將本國的法律制度適用于共同開發區,因此在共同開發的管轄權分配與法律適用問題上需要有關國家協商解決。

目前,在現有的共同開發案例中,共同開發區管轄權的行使和法律適用主要有四種類型:(1)由一國單獨管轄并適用本國法律。如1958年巴林和沙特阿拉伯共同開發波斯灣協議中,規定由沙特阿拉伯單獨管轄。這種情形一般出現在早期的共同開發協定中。(2)將共同開發區分為兩個部分,在邊界線各自一側行使管轄并適用自己的法律。如法國與西班牙、冰島與挪威揚馬延共同開發案都是采取這種方式。這種方式可以避免不同法律體系適用的沖突。(3)在重疊區情況下共同行使管轄。共同管轄往往與雙方當事國所選擇的超國家管理模式有關。如馬泰共同開發案中,兩國對共同開發區的海床、底土的非生物資源的勘探、開發和控制等由代表雙方的聯合管理局行使。(4)在重疊區情況下作業者所屬國管轄。日韓共同開發協定就屬于這種類型。在談判之初,日韓兩國曾想就共同開發區專門制定一套法律,但這種做法不僅耗時而且十分復雜。這兩國也曾設想過將開發區一分為二、分別管轄,但這似乎與協定擱置爭議、不影響各自劃界的指導思想相悖。最終,雙方決定將共同開發區劃分為若干個區塊,每一個作業分區塊由經營者的所屬國管轄,即經營者只受本國法律約束。如《協定》第19條規定,除協定另有規定外,如果一方已經同意承租人作為分區塊的經營者,有關該區塊內自然資源的勘探或開發事項應適用該國法律規章。日韓共同開發協定在管轄和法律適用上體現出了平等、簡易的特點,避免了兩國法律相互沖突的問題。這就是通常所稱的“經營者準則(operator formula)”。這種特殊的制度經兩國的實踐證明是成功的,比較適宜于文化背景和法律制度差異不大的國家之間。①蕭建國著:《國際海洋邊界石油的共同開發》,海洋出版社2006年版,第150頁。

筆者認為,南海某些海域的共同開發可以借鑒這種模式,但它并不完全適用于整個南海共同開發中。管轄權的分配和法律適用方式不是一個單一的獨立的問題,它必須與共同開發區的管理模式結合起來考量。南海海域大概有三種情形,因此,在不同的海域應該考慮采取不同的管轄權分配和法律適用方式。

第一,資源開發前景良好、涉及重大經濟利益的核心區域。這種情形優先考慮的是“超國家”機構管理模式,即由兩國組成聯合管理局進行勘探開發和管理。在這種情況下,選擇共同管轄將有助于聯合管理局職能的充分發揮和共同開發活動的順利開展。當然,如果全面的共同管轄不能夠實現,可以考慮僅僅在某些事務上適用。如馬泰的共同開發案中,兩國雖然規定對海床、底土的非生物資源的勘探和開發等由聯合管理局共同管轄,但是有關捕魚、航行、科學研究、防止污染以及其他事項的管轄權兩國均各自行使。為避免刑事管轄的沖突,雙方還在共同開發區專門劃出了一條刑事司法管轄權的分界線。

第二,對于主要接近一國,且該國已經在此進行一定規模開采活動的爭議海域,優先考慮的是代理制模式,即由該國繼續經營管理,合理的方式是由一國單獨管轄并適用該國法律。如1958年巴林和沙特阿拉伯共同開發協議,沙特阿拉伯行使管轄權無損巴林分享油田的一半收入。

第三、對于存在多方爭議而考慮聯合經營模式的海域,應參考日韓的“作業者所屬國管轄”方式。存在多方爭議的海域,往往可能遭受來自共同開發方之外的壓力和干擾,因此,聯合經營模式的靈活性有助于應對各種突發的因素。而在管轄權和法律適用上,也應該遵循這一思路,一方面,“作業者所屬國管轄”方式可以體現當事國法律的平等性;另一方面,如果對不同的作業者適用不同的法律,那么如下的困境將得以解決:在共同開發活動開始以后,又有其他國家加入該共同開發協定將對現有法律框架造成沖擊。

結 語

面對南海油氣共同開發這樣一個繁復問題,本文的工作僅僅在于通過借鑒其他海域共同開發的經驗對其中關鍵敏感的問題進行討論,并依此提出一些建議和對策。當然,每一個海上油氣共同開發協定都有其自身的特點,這種單純的借鑒是否可行乃至成功恐怕還需要時間加以檢驗。更何況南海油氣共同開發或許只是南海諸多爭議問題中的一個,其本身的廓清必將依賴與之相關的其他問題。不過,“千里之行始于足下”,無論如何,筆者希望此種對個別問題的具體討論能夠有助于我們解決最終的問題。

(責任編輯:蘇寶清)

*羅婷婷,國家海洋信息中心海洋情報與權益部助理研究員,法學碩士,研究方向:國際海洋法、海洋戰略、政策、立法。電子郵箱:misslaw1983@sohu.com。