預防船舶污染的國際法律實踐

劉能冶

預防船舶污染的國際法律實踐

劉能冶*

本文對預防船舶污染的國際法律框架進行了評析。第一部分重點討論國際海事組織和《聯合國海洋法公約》的關系。第二部分則分析了國際海事公約與《聯合國海洋法公約》的關系。第三部分介評了相關的國際海事公約。最后,本文分析了預防船舶污染的國際法所面臨的挑戰。

船舶污染 航行自由 國際海事組織 海洋法公約

一、緒 論

保護海洋環境是當代的三大生態問題之一(另兩大問題分別是氣候變化和淡水資源短缺)。迄今,《聯合國海洋法公約》通過已經接近30年,①The Third United Nations Conference on the Law of the Sea(UNCLOS III)was convened in New York in 1973.It ended nine years later with the adoption in 1982 of a constitution for the seas-the United Nations Convention on the Law of the Sea.See United Nations Division for Ocean Affairs and the Law of the Sea(DOLAS),United Nations Convention on the Law of the Sea(a historical perspective),at http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/convention_historical_perspective.htm#Historical%20Perspective,1 May 2011.然而世界海洋環境狀況依然在持續惡化。②United Nations Convention on the Law of the Sea 20th Anniversary(1982-2002),Oceans: The Source of Life,p.3,at http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/convention_20years/oceanssourceoflife.pdf,1 May 2011.

《聯合國海洋法公約》界定了幾種主要的海洋污染源。其中包括陸源污染、傾廢、船舶污染、海底活動的污染以及大氣污染。來自船舶的污染大致占到海洋污染總量的12%。③Shipping Facts,at http://www.marisec.org/shippingfacts/environmental/small-contribution-to-overall-marine-pollution.php,2 May 2011.由于航運業承擔了國際貿易90%的運輸量,因此船舶污染也具有國際性的特點并受到發達的國際公約的規制。①Erik Jaap.Molenaar,Coastal State Jurisdiction over Vessel-Source Pollution,Hague:Kluwer Law International,1998,pp.18-19.除《聯合國海洋法公約》之外,船舶污染主要受到國際海事組織制定的一系列國際條約的規制(以下統稱國際海事公約)。在國際層面上,為預防船舶污染所設定的標準主要針對的是船舶的排放、船舶的建造、設計、裝備和人員(CDEM)以及船舶的航行。②See Erik Jaap.Molenaar,Coastal State Jurisdiction over Vessel-Source Pollution,Hague: Kluwer Law International,1998,pp.21-25.國際海事組織為此制定了《預防船舶污染公約》(MARPOL)、《海上人命安全公約》(SOLAS)、《船舶防污底公約》(Anti-Fouling Convention)以及《船舶壓載水和沉積物管理與控制公約》(BWM Convention)等一系列國際公約。此外,《控制危險廢料越境轉移及其處置巴塞爾公約》.(Basel Convention)對船舶載運危險廢物也進行了規范。

船舶污染可大致分為事故污染和營運污染。③See Erik Jaap.Molenaar,Coastal State Jurisdiction over Vessel-Source Pollution,Hague: Kluwer Law International,1998,p.20.Molenaar distinguishes vessel-source pollution into three types:accidental,operational and vessel-source air pollution.However,the author believes that air pollution is also emitted during the operation of a vessel and thus should be treated as operational pollution too.船舶事故造成的污染通常為人們所熟知。比如1967年的Torrey Canyon號油輪沉沒事故、1987年的Amoco Cadiz號油輪泄漏事故、1989年的美國阿拉斯加Ex xon Valdez號事故、1999年Erika號和2002年Prestige號油輪沉沒事故。實際上,事故污染只占船舶污染海洋的一小部分。本文將重點介評預防船舶污染國際法律框架,以期加深讀者對該法律框架的了解。

二、國際海事組織與《聯合國海洋法公約》

(一)國際海事組織

聯合國及其專門機構具有影響國際決策的能力。對于國際立法的發展往往起到推動和促進的作用。④Patricia Birnie and Alan Boyle,International Law and The Environment,2nd ed.,Oxford:Oxford University Press,2002,p.35.在國際海事立法領域,國際海事組織(IMO)無疑扮演著這一重要角色。國家海事組織的主要目標是為各國政府對國際航運的規范提供合作平臺并鼓勵和促進海事安全、航行效率以及預防、控制和減少船舶污染。⑤Art.1(a),Convention on the International Maritime Organization.最初,國際海事組織僅僅具備咨詢和建議的權能。隨著《建立國際海事組織公約》1982年修正案的生效,國際海事組織的權能擴展到了進行國際公約授權的海事活動以及規制航運業對海洋環境造成的影響。①Art.2(d)of the IMO Convention.作為國際海事領域唯一的聯合國專門機構,《聯合國海洋法公約》211條第2款所稱的“主管國際組織”(competent international organization)即指國際海事組織。②IMO LEG/MISC/6,10 September 2008,“Implications of the United Nations Convention on the Law of the Sea for the International Maritime Organization,a study by the Secretariat of the IMO”,7.

國際海事組織設有大會和理事會,以及海上安全、法律、海上環境保護、技術合作、便利運輸等5個委員會和一個秘書處。在各委員會的定期會議上,成員國可以對彼此關注的議題進行辯論,但國際海事公約的制定通常需要成員國達成共識(consensus)。③Nicholas Gaskell,Decision Making and the Legal Committee of the International Maritime Organization,International Journal of Marine and Coastal Law,vol.18,2003,p.186.國際海事公約制定之后,公約的生效往往需要更長的時間。每個國際海事公約都有其自己規定的生效條件。總的來說,批準條約的國家數及其所代表的世界航運業的噸位數是兩個最重要的條件。④Z.Oya Ozcayir,IMO Conventions:The Tacit Consent Procedure and Some Recent Examples,Journal of International Maritime Law,vol.10,2004,p.205.為了使國際海事公約及其附件的修正案能夠盡快生效,國際海事組織采用所謂默認生效(tacit acceptance)的機制。默認生效是指某個國際海事公約的附件修正案通過時,同時規定該修正案的生效時間。如果在規定的時間內沒有成員國提出反對,則該修正案將自動生效,保持沉默的成員將被視為接受該修正案。⑤IMO LEGXII/8 Annex II,8.默認生效的機制大大提高了公約修正案的生效速度,因此被各國際海事公約(MARPOL、SOLAS等)所廣泛采用。

國際海事公約的適用和執行則有賴于各成員國,國際海事組織本身并不具備執行的全能。《聯合國海洋法公約》將成員國分為船旗國、沿岸國和港口國。船旗國需對懸掛本國國旗的船舶實施管理。沿岸國和港口國亦對外國船舶造成的本國海域的污染擁有管轄權。具體內容,后文將詳細論述。

(二)《聯合國海洋法公約》

第三次聯合國海洋法大會的主席,新加坡巡回大使許通美把《聯合國海洋法公約》稱為“人類的海洋憲章”。歷經近十年的談判,《聯合國海洋法公約》于1982年12月10日向世界各國開放簽署并最終于1996年7月28日生效。⑥See http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/convention_historical_perspective.htm#Historical%20Perspective,3 May 2011.第12章“海洋環境的保護與保全”對預防船舶污染進行了詳細的規定。此外,第2章“領海與毗連區”,第5章“專屬經濟區”也涉及到了預防船舶污染的內容。在《聯合國海洋法公約》中,一國對船舶的立法和執行權限因其是船旗國、沿岸國還是港口國而有所不同。①Robin Rolf Churchill and Alan Vaughan Lowe,The Law of the Sea,3rd ed.,Manchester:Manchester University Press,1999,p.344.Flag State is the State whose nationality a particular vessel has.LOSC does not define“port”or“coastal”State.According to Churchill and Lowe,coastal State is the State in one of whose maritime zones a particular vessel lies;port State is the State in one of whose ports a particular vessel lies.However, Molenaar thinks that account should not only be taken of the type of enforcement(in-port or at sea),but also the locus of the violation and the type of standard subject to enforcement.What should nevertheless be clear is that port or coastal State jurisdiction always implies jurisdiction over foreign vessels.See Erik Jaap.Molenaar,Coastal State Jurisdiction over Vessel-Source Pollution,Hague:Kluwer Law International,1998,pp.92-93.《聯合國海洋法公約》創設一個由船旗國、沿岸國和港口國組成的管轄權體系,并據此構建了預防船舶污染的所謂安全網(safety net)。這一管轄權體系嘗試平衡船旗國(航行自由及全球統一的航運標準)和沿岸國(保護和保全海洋環境)的不同利益。②See Erik Jaap.Molenaar,Coastal State Jurisdiction over Vessel-Source Pollution,Hague: Kluwer Law International,1998,p.135.同時,這一體系也反映了海運大國與沿岸國之間的利益的微妙平衡。③See Robin Rolf Churchill and Alan Vaughan Lowe,The Law of the Sea,3rd ed.,Manchester:Manchester University Press,1999,p.346.

《聯合國海洋法公約》第94條第1款規定了船旗國對于船舶行使有效的立法和執法管轄權的職責。④⑤It reads that every State shall effectively exercise its jurisdiction and control in administrative,technical and social matters over ships flying its flag.根據《聯合國海洋法公約》第211條第2款,各國應制定法律和規章,以防止、減少和控制懸掛其旗幟或在其國內登記的船只對海洋環境的污染。這種法律和規章至少應具有與通過主管國際組織或一般外交會議制訂的一般接受的國際規則和標準相同的效力。第217條則規定船旗國應作出規定使這種規則、標準、法律和規章得到有效執行,不論違反行為在何處發生。此外,第228條規定,對于外國船只在提起司法程序的國家的領海外所犯任何違反關于防止、減少和控制來自船只的污染的可適用的法律和規章或國際規則和標準的行為訴請加以處罰的司法程序,于船旗國在這種程序最初提起之日起六個月內就同樣控告提出加以處罰的司法程序時,應即暫停進行,除非這種程序涉及沿海國遭受重大損害的案件或有關船旗國一再不顧其對本國船只的違反行為有效地執行可適用的國際規則和標準的義務。由此可見,船旗國被《聯合國海洋法公約》賦予了預防船舶污染的主要職責。但是,現實中船旗國管轄的情況卻并不盡如人意。①For the lack of incentives for flag State enforcement,see Alan Tan,Vessel-Source Marine Pollution:The Law and Politics of International Regulation,Cambridge:Cambridge U-niversity Press,2006,pp.47-61.See also,Awni Behnam and Peter Faust,Twilight of Flag State Control,Ocean Yearbook,vol.17,2003,pp.167-192.

沿岸國管轄權(立法權和執行權)在依照《聯合國海洋法公約》劃分的不同海域內并不相同。②For more discussion,see Christopher p.Mooradian,Protecting“Sovereign Rights”:The Case for Increased Coastal State Jurisdiction over Vessel-Source Pollution in the Exclusive Economic Zone,Boston University Law Review,vol.82,2002,pp.767-816.Julian Roberts and Martin Tsamenyi,The Regulation of Navigation under International Law:a Tool for Protecting Sensitive Marine Environments,in Tafsir Malick Ndiaye and Rudiger Wolfrum ed.,Law of the Sea,Environmental Law and Settlement of Disputes:Liber Amicorum Judge Thomas A.Mensah,Leiden:Martinus Nijhoff Publishers,2007,pp.787-810.See also Erik Jaap.Molenaar,Coastal State Jurisdiction over Vessel-Source Pollution,The Hague,Kluwer Law International,1998,pp.18-19.就立法權而言,沿岸國在其領海內可以制定任何不影響外國船舶無害通過的保護海洋環境的法律法規(第21條第1款)。但這種法律和規章除使一般接受的國際規則或標準有效外,不應適用于外國船舶的設計、構造、人員配備或裝備(第21條第2款)。沿岸國在其專屬經濟區內的立法權較領海受到更大的限制。《聯合國海洋法公約》第211條第5款規定,沿岸國可對其專屬經濟區制定法律和規章,以防止、減少和控制來自船只的污染。這種法律和規章應符合通過主管國際組織或一般外交會議制訂的一般接受的國際規則和標準,并使其有效。

《聯合國海洋法公約》第220條詳細規定了沿岸國的執行權:如有明顯根據認為在一國領海內航行的船只,在通過領海時,違反關于防止、減少和控制來自船只的污染的該國按照本公約制定的法律和規章或可適用的國際規則和標準,該國可就違反行為對該船進行實際檢查,并可在有充分證據時,按照該國法律提起司法程序,包括對該船的拘留在內(第220條第2款)。如有明顯根據認為在一國專屬經濟區或領海內航行的船只,在專屬經濟區內違反關于防止、減少和控制來自船只的污染的可適用的國際規則和標準或符合這種國際規則和標準并使其有效的該國的法律和規章,該國可要求該船提供關于該船的識別標志、登記港口、上次停泊和下次停泊的港口,以及其他必要的有關情報,以確定是否已有違反行為發生(第220條第3款)。如有明顯根據認為在一國專屬經濟區或領海內航行的船只,在專屬經濟區內犯有第3款所指的違反行為而導致大量排放,對海洋環境造成重大污染(significant pollution)或有造成重大污染的威脅,該國在該船拒不提供情況,或所提供的情報與明顯的實際情況顯然不符,并且依案件情況確有進行檢查的理由時,可就有關違反行為的事項對該船進行實際檢查(第220條第5款)。如有明顯客觀證據證明在一國專屬經濟區或領海內航行的船只,在專屬經濟區內犯有第3款所指的違反行為而導致排放,對沿海國的海岸或有關利益,或對其領海或專屬經濟區內的任何資源,造成重大損害(major damage)或有造成重大損害的威脅,該國在有充分證據時,可在第七節限制下,按照該國法律提起司法程序,包括對該船的拘留在內。(第220條第6款)。然而,《海洋法公約》并沒有具體界定何為“重大污染”和“重大損害”。

港口國管轄權是《海洋法公約》在預防船舶污染方面的最大的創新。①See Robin Rolf Churchill and Alan Vaughan Lowe,The Law of the Sea,3rd ed.,Manchester:Manchester University Press,1999,p.350.港口通常完全位于一國領土之內,屬于其主權范疇。習慣國際法確認了港口國在其港口內可以行使廣泛的管轄權。②Erik Jaap.Molenaar,Port State Jurisdiction:Toward Comprehensive,Mandatory and Global Coverage,Ocean Development&International Law,vol.38,2007,p.227.國際法院在尼加拉瓜案中也表明港口國管理船舶進出其港口屬于其主權管轄范圍。③Case concerning Military and paramilitary Activities In and Against Nicaragua(Nicaragua v.United States of America),[1986]I.C.J.Rep.,p.111,para.123.《海洋法公約》的25條第2款、211條第3款和255條再次確認了港口國管轄權。外國船舶并不享有自由進出一國港口的權利因而成為國際法上的共識。④See Erik Jaap Molenaar,Port State Jurisdiction:Toward Comprehensive,Mandatory and Global Coverage,Ocean Development&International Law vol.38,2007,p.227.See also Louis De La Fayette,Access to Ports in International Law,International Journal of Marine and Coastal Law,vol.11,1996,pp.1-21.Ted L.Mc Dorman,Regional Port State Control Agreemtns:Some Issues of International Law,Ocean and Coastal Law Journal, vol.5,2000,pp.217-218.上述習慣法、條約和案例為港口國管轄權提供了法律基礎。不過,港口國管轄權與港口國監控并不等同。港口國管轄權主要關注的是港口國對于違反國際法律法規的外國船舶的起訴和處罰。廣義的港口國管轄權還包括對外國船舶在國家管轄海域范圍以外的違法行為的起訴和處罰(第218條)。而港口國監控僅限于對船舶采取的行政措施。比如滯留船舶直到該船整改達標或要求船舶駛往最近的船塢進行修理等等。⑤Ho-Sam Bang,Is Port State Control an Effective Means to Combat Vessel-Source Pollution?An Empirical Survey of the Practical Exercise by Port States of Their Powers of Control,International Journal of Marine and Coastal Law,vol.23,2008,p.717.For details about Port State Control,see Z.Oya Ozcayir,The Use of Port State Control in Maritime Industry and Application of the Paris MOU,Ocean and Coastal Law Journal,vol. 14,2008-2009,pp.201-239.See also,Z.Oya Ozcayir,Port State Control,LLP,2001.根據《聯合國海洋法公約》第218條,⑥A Critique of Art.218,see H.S.Bang,Port State Jurisdiction and Article 218 of the UN Convention on the Law of the Sea,40(2009)291-309.港口國對于任何船舶的非法排污和其他違法行為擁有非強制性的管轄權,無論該違法行為發生于內水、領海還是專屬經濟區。①Michael G.Faure and James Hu,Prevention and Compensation of Marine Pollution Damage:Recent Development in Europe,China and the US,Alphen aan den Rijn:Kluwer Law International,2006,p.46.

三、國際海事公約與《聯合國海洋法公約》的相互作用

正如已故的以色列海洋法權威Shabtai Rosenne教授所言,在預防船舶污染這一問題上,國際海事公約與《聯合國海洋法公約》相互配合、相互協調,共同發揮著作用。②Myron H.Nordquist and John Norton Moore ed.,Current Maritime Issues and the International Maritime Organization,Leiden:Martinus Nijhoff Publishers,1999,p.251.

(一)歷史概覽③For details,see Augustin Blanco-Bazan,IMO Interface with the Law of the Sea Convention,at http://www.imo.org/INFOr ESOURCE/mainframe.asp?topic_id=406&doc_id =1077,11 May 2011.See also Erik Jaap.Molenaar,Port State Jurisdiction:Toward Comprehensive,Mandatory and Global Coverage,Ocean Development&International Law, vol.38,2007,pp.269-275.

國際海事公約與《聯合國海洋法公約》相互關系的發展大致經歷了四個階段。第一階段從1959年到1973年,一批國際海事公約在這一階段被制定出來,而制訂海洋發公約的談判尚未開始。第二階段從1973年到1982年,第三次聯合國海洋法大會開始編纂海洋法公約,而同時一系列國際海事公約也在這一時期出臺(比如MARPOL)。第三階段從1982年到1994年《聯合國海洋公約》生效,在這一階段,《聯合國海洋法公約》成為制定國際海事公約的重要指南。最后一個階段則是從1994年至今,也是國際海事公約與《聯合國海洋法公約》互動最為頻繁的階段。

(二)《聯合國海洋法公約》對于國際海事公約的約束力

就行使國家管轄權而言,《聯合國海洋法公約》界定了船旗國、沿岸國和港口國管轄權的概念和范圍,而國際海事公約則具體細化了如何行使國家管轄權以保證船舶遵守海事安全和預防污染的法律法規。④LEG/MISC/6,10 September 2008,Implications of the United Nations Convention on the Law of the Sea for the International Maritime Organization,a study by the Secretariat of the IMO,p.13.

《聯合國海洋法公約》被認為是所謂“總體性公約”(umbrella convention)。原因在于其大部分的條款都屬于概括性的規定,需要通過其他具體的國際法律規范來細化和執行。①LEG/MISC/6,10 September 2008,Implications of the United Nations Convention on the Law of the Sea for the International Maritime Organization,a study by the Secretariat of the IMO,p.8.不少《海洋法公約》的條款都要求成員國考慮(take account of)、遵循(conform to)、使生效(give effect to)或適用(implement)相關的國際規則或標準。也就是所謂的通過主管國際組織或一般外交會議制訂的“applicable international rules and standards”、“internationally agreed rules,standards, and recommended practices and procedures”、“generally accepted international rules and standards”、“generally accepted international regulations”、“applicable international instruments”or“generally accepted international regulations, procedures and practices”。這些條款明確了《海洋法公約》成員國適用國際海事公約的義務。但是,由此引發了兩個問題。第一、《海洋法公約》的成員國如果不是國際海事公約的成員國,是否也需要適用該國際海事公約所包含的一般接受的國際規則和標準(generally accepted international rules and standards)。第二、何謂“一般接受”(generally accepted)?

第一個問題實際上是一個條約解釋問題,即所謂“以引用的方式并入文本”(incorporation by reference)。②The method of making one document of any kind become a part of another separate document by alluding to the former in the latter and declaring that the former shall be taken and considered as a part of the latter the same as if it were completely set out therein.有一種觀點認為,無論《海洋法公約》的成員國是否加入了國際海事公約,都負有遵守一般接受的國際海事規則和標準的義務。這一觀點的弊病在于可能會鼓勵成員國在未加入國際海事公約的情況下通過本國法律要求外國船舶國際海事規則和標準,同時卻逃避本國所應承擔的義務和責任。例如,不在該國港口提供MARPOL公約所規定的船舶廢棄物接收設施(reception facilities)。此外,《海洋法公約》所規定的適用國際海事公約的義務也不應作單邊的理解,否則將會影響國際條約體系和法律的穩定性。最后,《海洋法公約》的一般條款(“umbrella”provisions)也不同于國際海事公約中的具體規定,因此,對國際海事公約具體規定的違反亦不能絕對視為對《海洋法公約》的違反。

對“一般接受”的統一的法律解釋,關系判斷到國際海事公約中的規則和標準與《海洋法公約》是否具有內在聯系。③See Myron H.Nordquist and John Norton Moore ed.,Current Maritime Issues and the International Maritime Organization,Leiden:Martinus Nijhoff Publishers,1999,p.282.國際法協會前沿岸國海洋污染管轄權委員會2000年倫敦報告對這一問題進行了詳盡的分析。倫敦報告指出,《海洋法公約》中使用一般接受的國際法規則和標準表明了《海洋法公約》第12部分的總體功能。其目的在于確保國際法高于國內法的法律地位。①Conference Report London 2000,at http://www.ila-hq.org/en/committees/index.cfm/ cid/12,13 May 2011,pp.31-32.根據《海洋法公約》的編纂歷史,將一般接受的國際規則和標準這一概念應用于第12部分海洋環境保護,意在使某些為大多數國家所尊重但并未被所有國家所接受的特定的規則對所有國家具有強制力。一般接受的國際規則和標準不等同于習慣國際法。相反,一般接受的界定主要基于國家實踐。②Conference Report London 2000,at http://www.ila-hq.org/en/committees/index.cfm/ cid/12,13 May 2011,p.34.

(三)綠色《海洋法公約》與國際海事公約的規則與標準

為了保護海洋環境,《海洋法公約》的第12章并沒有完全反映其總體性特點。相反,第12章包含了不少具體的,可以被直接適用的條款。因此,這些條款可以與國際海事公約尤其是MARPOL聯系起來閱讀。

《海洋法公約》和MARPOL公約在保護海洋環境方面目標一致,即確保防污染的預防措施能夠得到有效的實施。然而,《海洋法公約》主要關注船舶的非法排污。MARPOL公約除了規制非法排污外,還涉及船舶的建造、設計、裝備和人員標準。兩者關注對象的不同與處罰的適用有著重要聯系。③See Myron H.Nordquist and John Norton Moore ed.,Current Maritime Issues and the International Maritime Organization,Leiden:Martinus Nijhoff Publishers,1999,p.285.根據《海洋法公約》第230條,對外國船只在領海內所犯違反關于防止、減少和控制海洋環境污染的國內法律和規章或可適用的國際規則和標準的行為,僅可處以罰款,但在領海內故意和嚴重地造成污染的行為除外。也就是說,船舶即使違反了MARPOL公約的要求進行航行,只要未故意造成嚴重污染,該船舶只能被處以罰款。

四、后聯合國環境與發展大會時代(Post-UNCED)

1992年聯合國環境與發展大會(UNCED)召開之后,先后有兩個重要的環境公約問世。其一是《生物多樣性公約》(CBD),其二為《聯合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)。此外,聯合國環境與發展大會還通過了兩個非強制性的文件:《里約熱內盧宣言》(Rio Declaration)和《21世紀議程》(Agenda 21)。上述公約和文件已經被聯合國系統及所有涉及環境保護的專門機構和各國國內法律體系所適用并在國際法律制定的過程中發揮重要作用。④See Myron H.Nordquist and John Norton Moore ed.,Current Maritime Issues and the International Maritime Organization,Leiden:Martinus Nijhoff Publishers,1999,p.361.當今時代,保護海洋環境的國際法屬于國際海洋法和國際環境法的交叉部分。①Louis De La Fayette,The Marine Environment Protection Committee:The Conjunction of the Law of the Sea and International Environmental Law,The International Journal of Marine and Coastal Law,vol.16,2001,p.158.

《海洋法公約》第12部分的解釋和發展,也應當考慮聯合國環境與發展大會所確立的可持續發展原則。②See Myron H.Nordquist and John Norton Moore ed.,Current Maritime Issues and the International Maritime Organization,Leiden:Martinus Nijhoff Publishers,1999,p.362.同時,預防性原則(precautionary principle)作為國際環境法的原則之一,也適用于海洋環境保護領域。此外,如果國際海事組織的成員國愿意,國際海事組織完全有能力實現《里約熱內盧宣言》、《21世紀議程》以及其他國際環境條約的要求。③See Myron H.Nordquist and John Norton Moore ed.,Current Maritime Issues and the International Maritime Organization,Leiden:Martinus Nijhoff Publishers,1999,p.369.

五、國際海事公約

(一)MARPOL 73/78

《聯合國海洋法公約》第211條第1款規定,各國應通過主管國際組織或一般外交會議采取行動,制訂國際規則和標準,以防止、減少和控制船只對海洋環境的污染,并于適當情形下以同樣方式促進對劃定制度的采用,以期盡量減少可能對海洋環境,包括地海岸造成污染和對沿海國的有關利益可能造成污染損害的意外事件的威脅。這種規則和標準應根據需要隨時以同樣方式重新審查。在預防船舶污染領域最主要的國際公約無疑是MARPOL1973公約及其1978年議定書,簡稱MARPOL 73/78。MARPOL公約第2條第2款和第3款界定了“有害物質”(harmful substances),從而廓清了《海洋法公約》第1條第4款造成海洋環境污染的“物質”(substance)的概念。MARPOL公約和《海洋法公約》所稱的物質均指引入海洋環境造成或可能造成損害生物資源和海洋生物、危害人類健康、妨礙包括捕魚和海洋的其他正當用途在內的各種海洋活動、損壞海水使用質量和減損環境優美等有害影響。《海洋法公約》界定的概念適用于各種類型的海洋污染。而MARPOL公約則專門針對船舶污染并包含了船舶“排放”(discharges)的概念。

MARPOL公約的執行主要有賴于船旗國管轄權對于船舶建造、設計、裝備和人員配備標準的監督。同時,MARPOL公約也要求港口國對自愿停泊在其港口的外國船舶進行檢查,以保證船舶遵守防污染的規則和標準并防止不合格船舶出港航行。此外,MARPOL公約授權港口國依照其本國法律提起司法程序。當然,提起司法程序需遵循《海洋法公約》第228條的規定。

MARPOL公約及其附則修正案幾乎涵蓋了預防和減少船舶污染的所有技術方面并幾乎適用于所有船舶。然而,對于船舶傾廢,國際上有專門的公約進行規制,因而并不在MARPOL公約的適用范圍之內。此外,MARPOL公約也不適用于近海勘探開發(鉆井平臺)所造成的海洋污染。除了公約正文外, MARPOL公約還包含2個議定書(包含有害物質的事故報告和仲裁)和6個附則。其中,附則1和附則2是成員國批準MARPOL公約時必須接受的附則,而是否接受其他附則可由成員國自己決定。

附則1規制的是石油污染。該附件設定了400總噸以上船舶原油及含油污水的排放標準、為達到排放標準所應配備的裝備(15 ppm原油排放監督與控制系統、油水分離器、污油罐、污泥槽以及與貨運管道分離的污水泵和管道系統)、限制油輪事故(碰撞、觸礁和擱淺)后原油泄漏的技術標準(諸如貨位分艙、破艙穩性要求、雙殼船)、配備專用壓載艙(SBT)和清潔壓載艙(CBT)、使用原油洗艙(COW)以及攜帶國際石油污染預防證書(IOPPC)。

1992年3月6日,國際海事組織通過了MARPOL公約附則1的修正案,要求所有1996年7月6日以后的新造油輪必須為雙殼船(或與雙殼等同的其他設計)。該修正案于1993年7月6日生效。根據該修正案,單殼油輪將逐步被淘汰出航運市場。從1995年7月6日起算,1982年6月1日以前建造的單殼油輪在25年內(某些特定情況下,30年內)必須換裝成雙殼船或等同的設計。如果達不到附件1第13條F款換裝雙殼船的要求,這些現存的單殼油輪將于2007年被禁止航行(某些特定情況下,到2012年)。對于建于1982年6月1日以后的現存單殼船,如果已經配有專用壓載艙及保護位置(protective location),其淘汰期限為2026年。①Regulation(EC)No 417/2002(On the accelerated phasing-in of double hull or equivalent design requirements for single hull oil tankers and repealing Council Regulation(EC)No 2978/94),O.J.L 64,7.3.2002,2.1999年法國“艾瑞卡”號油輪泄漏事故發生后,歐盟認為,現行的國際海事公約體系不足以有效應付大的船舶污染事故。②COM(2000)142 final,2.因此,歐盟決定在盟內加快淘汰單殼船的進度。歐盟制定了Regulation(EC)No.417/2002,第3條第4款規定了三種類型的單殼油輪的新的淘汰期限。同時,歐盟成員國向國際海事組織提交了一份修改MARPOL公約的共同提案。盡管該提案在國際海事組織內部引起了激烈的辯論,但仍最終被通過并修改了MARPOL公約關于淘汰單殼油輪的期限,使其與歐盟設定的期限一致。2003年,西班牙“威望號”事故發生之后,歐盟制定了Regulation(EC)No.1726/2003,再次加快了單殼油輪的淘汰期限。同樣,歐盟的共同提案在IMO海洋環保委員會第50次會議上引起了軒然大波。歐盟以外的成員國擔心,歐盟的單邊行動會損害國際海事組織的權威并給其他國家尤其是發展中國家造成經濟和履約方面的壓力。但該共同提案依舊獲得了通過并再次修改了MARPOL附則1以保持與歐盟的一致。①For details about EU’s initiatives and response in the IMO,see Veronique Frank,Consequences of the Prestige sinking for European and international law,International Journal of Marine and Coastal Law,vol.20,2005,pp.18-21.For more details about the phaseout single hull tankers in IMO,see Alan Tan,Vessel-Source Marine Pollution:The Law and Politics of International Regulation,Cambridge:Cambridge University Press,2006, pp.139-155.

附則2規制的是散裝有毒液體物質的污染。該附則設立了不同種類的化學品在不同環境下的排放標準。同時也設立了洗艙、污水泵和管道系統的標準。最初,公約附列了250種化學物質。這些化學物質殘留必須經過特殊條件處理之后方能排放入接收設施。在任何情況,近岸12海里以內均不得排放任何含有毒物質的殘留物。

附則3是MARPOL公約的第一個非強制性附則,規制以包裝形式運輸有害物質造成的污染。該附則包含了詳細的包裝、標記、標簽、記錄、堆載、數量限制、例外情形以及通知的要求,以預防有害物質造成的污染。附則3所指的“有害物質”則由國際海事組織制定的《國際海運危險貨物規則》確定。

附則4規制的是船舶污水(sewage)所造成的污染。附則5規制的則是船舶垃圾造成的污染。附則5最顯著的特點是完全禁止將任何形式的塑料丟棄入海。

1997年9月新的MARPOL公約附則6出臺,并于2005年5月19日通過。附則6主要是針對船舶造成的大氣污染。2011年8月1日,2010年3月修正案生效,建立了北美船舶廢氣排放控制區。在控制區內,船舶排放二氧化硫和二氧化氮的標準將嚴于全球排放標準。②See http://www.imo.org/About/Conventions/Pages/Action-Dates.aspx,16 May 2011.

MARPOL公約的附則1、2、5為預防船舶運營過程中排放危險物質設立“特別區域”(special areas),在區域內對船舶實施特殊強制性要求。總的來說,船舶在特殊區域內的排放標準大大嚴于區域外。③JingJing Xu,The Public Law Framework of Ship-Source Oil Pollution,Journal of International Maritime Law,vol.13,2007,p.423.對比《海洋法公約》第211條第6款所稱的特殊區域和MARPOL公約確立的特殊區域,可以看出,依照《海洋法公約》設立的特殊區域僅限于沿岸國專屬經濟區之內。而依照MARPOL公約,特殊區域可以涵蓋整個閉海或半閉海,也即可以囊括沿岸國的部分領海、專屬經濟區以及公海。此外,MARPOL公約對于特殊區域內的要求僅限于船舶危險物質的排放,而《海洋法公約》則未對具體的措施作出任何規定。

值得指出的是,以上所稱的“特殊區域”也不同于IMO A.927(22)決議①IMO Assembly,Resolution A.927(22)adopted on 29 November 2001.Guidelines for the designation of special areas under MARPOL 73/78 and guidelines for the identification and designation of particularly sensitive sea areas.A 22/Res.927,15 January 2002.和A.982(24)②③Resolution A.982(24)revokes annex 2 of resolution A.927(22).IMO Assembly,Resolution A.982(24)adopted on 1 December 2005.Revised guidelines for the identification and designation of particularly sensitive sea areas.A 24/Res.982,6 February 2006.決議中所提到的“特別敏感海域”制度。所謂“特別敏感海域”(Particularly Sensitive Areas(PSSAs)),是指由于其公認的生態、社會經濟或科學的重要性且易受國際航運活動損害而需要IMO通過行動特別保護的海域。“特別敏感海域”這一制度本身如同一艘空船,④Markus Detjen,The Western European PSSA-testing a unique international concept to protect imperiled marine ecosystems,Marine Policy,vol.30,2006,pp.442-453.而需要沿岸國在區域內另行制定具體的保護措施(Associated Protective Measures(APM))。目前,國際上最著名的“特別敏感海域”當屬西歐PSSA。這一海域包括了北起蘇格蘭北部設德蘭群島,南至葡萄牙、西班牙領海和專屬經濟區的大片海域。

(二)SOLAS

根據SOLAS公約第5章要求,所有2002年7月1日期建造的船舶都要配備航行數據記錄儀(voyage data recorders(VDRs))。如同飛機上的“黑匣子”, VDR使船舶事故調查人員可以審查事故發生前船員的操作規程和指令,從有利于確定事故原因。此外,SOLAS公約第5章還強制性要求船舶配備自動定位系統(automatic identification system(AIS))。

《海洋法公約》第22條第3款a項規定,沿海國考慮到航行安全認為必要時,可要求行使無害通過其領海權利的外國船舶使用其為管制船舶通過而指定或規定的海道(sea lanes)和分道通航制(traffic separation scheme),但沿海國根據本條指定海道和規定分道通航制時,應考慮到主管國際組織的建議。

關于指定海道的規定主要見于SOLAS公約regulation V/8。該條規定:與國際海事組織決議和指南的標準相符的海道制度應當推薦給所有船舶使用,對于特定的船舶或載運特定貨物的船舶,可以強制適用。Regulation V/8的d段明確了制定海道制度是政府的責任。政府在制定海道時應當考慮IMO的相關指南和標準。

SOLAS regulation V/8-1授權各國在考慮IMO相關指南和標準的前提下制定和實施船舶強制報告制度。船舶進入報告區后必須向沿岸國主管機關報告詳細的航行計劃。對某些特定船舶或裝在特定貨物的船舶,主管機關還可以要求報告其他信息。SOLAS公約regulation V/8-2則是關于船舶交通服務(vessel traffic services)。該條規定只有在沿岸國的領海內才可以設立強制的船舶交通服務。

SOLAS公約第7章規制的是船舶載運危險貨物。該章主要關注了船舶載運危險貨物時所應采取的安全措施,比如安全包裝和堆載等等。本章的規定亦得到其他IMO法規的補充。這些法規包括:《危險化學品散裝船建設和裝備規則》(the International Code for the Construction and Equipment of Ships Carrying Dangerous Chemicals in Bulk(IBC Code)),《液化氣散裝船建設和裝備規則》(International Code for the Construction and Equipment of Ships Carrying Liquified Gases in Bulk(IGC Code)(regulationⅦ/13)),《國際海運危險貨物規則》(the International Maritime Dangerous Goods Code(IMDG Code))以及《船舶安全載運核燃料、钚和高等級放射性廢物規則》(the Code for the Safe Carriage of Irradiated Nuclear Fuel,Plutonium and High-Level Radioactive Wastes in Flasks on Board Ships(INF Code))。

(三)Anti-Fouling Convention

防污底漆被廣泛用于船舶底部以防止海洋生物(諸如海藻、軟體動物等)附著于船殼從而減慢船舶的航行速度和增加燃料消耗。早期船舶通常使用石灰或砷涂于船殼表面。現代化學工業發展之后,金屬化合物作為有效的防污底漆開始被適用。這些化合物會慢慢滲入海水中,殺死船殼或船底附著的甲殼類動物和其他海洋生物。然而,研究表明,防污底漆中的化合物會持續的存在與海水中,殺死其他海洋生物、損害海洋環境并很有可能會進入人類的食物鏈。1960年代研發的迄今最有效的防污底漆之一含有有機錫化合物(organotin tributylin (TBT))。便被證實造成了蠔類動物的畸形以及海螺性狀的改變。

1989年IMO確認有機錫對于環境具有損害作用。1990年IMO海洋環保委員會通過一項決議建議政府采取措施減少含有機錫的防污底漆用于短于25米的非鋁殼船舶。同時減少浸出率大于每天4微克有機錫的防污底漆的使用。1999年11月,IMO通過大會決議,要求海洋環保委員會制定全球性的法律以應對船舶防污底系統的有害影響。該決議呼吁在2003年1月1日前在全球范圍內初步禁止、在2008年1月1日前完全禁止船舶使用含有無機錫的防污底系統。

新的《防污底公約》于2001年10月5日通過,2008年9月17日生效。公約將“防污底系統”界定為用于船舶以控制和防止不利生物附著的涂層、油漆、表面處理、表面或裝置。公約適用于有權懸掛當事國船旗的船舶、無權懸掛當事國船旗,但在該當事國權力下營運的船舶、以及進入當事國港口、船廠、或近海裝卸站的其他船舶(第3條第1款)。從事國際航行的400總噸及以上的船舶,不包括固定或浮動式平臺、浮動式存儲裝置(FSU)、浮動式生產、儲存和卸貨裝置(FPSO),須在船舶投入營運前或《國際防污底證書》(證書)第一次簽發前進行初次檢驗。此外,在改變或替換防污底系統時也應進行檢驗并須簽注在《國際防污底證書》上(附件4第1條第1款)。長度24米及以上但小于400總噸的國際航行船舶(不包括固定或浮動式平臺、FSU和FPSO)攜帶一份由船舶所有人或船舶所有人的授權代理所簽署的聲明。該聲明還須輔以適當的單證(例如油漆收據或承包商的發票)或包括適當的簽字(附件4第5條第1款)。

被禁止和控制的防污底系統由公約的附件1列出,并可根據需要進行更新。根據附件1的規定,自2003年1月1日始,所有船舶不得施涂或重新施涂在防污底系統中充當殺蟲劑的有機錫化合物。自2008年1月1日始,所有船舶(2003年1月1日前建造并在2003年1月1日或以后未曾塢修的固定或浮動式平臺、浮動式儲存裝置(FSU)、浮動式生產、儲存和卸貨裝置(FPSO)除外)須: (1)在船殼上或外部構件或表面上不得有此類化合物;或(2)應有一個阻擋底層不符合要求防污底系統滲出此類化合物的隔離層。此外,為了保障船舶的合法權益,《防污底公約》第13條第2款規定,如果在執行本公約第11和12條時船舶受到不當滯留或延誤,該船有權要求對其受到的任何損失或損害予以賠償。

(四)WM Convention

國際法上對于海洋外來物種的規制最早可見于《海洋法公約》第196條第1款。①Karen Scott,Defending the World below the Brine,Managing Invasive Species under the 2004 Ballast Water Convention-A New Zealand Perspective,Journal of International Maritime Law,vol.14,2008,p.309.該條規定各國應采取一切必要措施以防止、減少和控制由于在其管轄或控制下使用技術而造成的海洋環境污染,或由于故意或偶然在海洋環境某一特定部分引進外來的或新物種致使海洋環境可能發生重大和有害的變化。

然而,自1982年《海洋法公約》通過以來,國際社會對于全球人類活動和環境的關系的理解更加深入,可持續發展的理念更加深入人心。生態系統的理論使得國際社會可以從更加全面的角度來看待海洋外來物種問題。②Moira L.McConnell,Ballast and Biosecurity:The Legal,Economic and Safety Implications of the Developing International Regime to Prevent the Spread of Harmful Aquatic Organisms and Pathogens in Ships’Ballast Water,Ocean Yearbook,vol.17,2003,p.238.尤其是1992年《生物多樣性公約》的通過,并獲得世界各國的廣泛認可和支持。③Until now,there are 193 Parties of the CBD,see http://www.cbd.int/convention/parties/list/,20 May 2011.《生物多樣性公約》第8條第h款規定,每一締約國應盡可能并酌情防止引進、控制或消除那些威脅到生態系統、生境或物種的外來物種。

如前文所述,IMO在1973年通過了MARPOL公約以徹底清除來自船舶營運造成的石油和其他有害物質對于海洋環境的污染并盡量減少船舶事故所造成的海洋污染。①Preamble,MARPOL73/78.para.5.盡管MARPOL公約本身并不規制壓載水導致的外來物種入侵,但公約主要在3個方面為后來的《壓載水公約》提供了可借鑒的制度:(1)建立特殊區域;(2)證書和檢驗機制;(3)提供接收設施。②Maria Helena Fonseca De Souza Rolim,The International Law on Ballast Water,Preventing Biopollution,Leiden:Martinus Nijhoff Publishers,2008,p.54.1993年,作為過渡性措施,IMO通過了A.774(18)號決議(預防船舶壓載水和沉積物引入外來物種和病原體指南)。該決議隨后在1997年被IMO A.868(20)決議修改。上述指南盡管不具有法律約束力,但其確立了國際公認的壓載水管理實踐并呼吁各國統一預防壓載水引發外來物種入侵的實踐。需要指出的是,IMO指南所規定的預防壓載水引發外來物種入侵主要依賴壓載水的深海交換(mid-ocean exchange),而并未關注壓載水處理技術的研發和應用。③Jeremy Firestone and James J.Corbett,Coastal and Port Environments:International Legal and Policy Responses to Reduce Ballast Water Introductions of Potentially Invasive Species,Ocean Development and International Law,vol.36,2005,p.294.

2004年《壓載水公約》獲得通過。該公約將在代表全世界航運業總噸位35%的30個國際加入的12月后生效。④BWM Convention.Article 18(1).截至2011年8月31日,全世界共有28個國家加入了《壓載水公約》,占到全世界航運業總噸位的26.37%。這其中包括諸如瑞典、荷蘭、法國和西班牙、加拿大在內的歐美國家,也包括挪威、韓國等航運強國,還有馬爾代夫、庫克群島等小島國,以及墨西哥、巴西、埃及、肯尼亞、南非等發展中國家。從2009年9月到2010年9月,短短的1年時間就有11個國家批準加入《壓載水公約》。這些無疑都顯示了《壓載水公約》被國際社會接受是大勢所趨。《壓載水公約》為壓載水管理提供了兩重標準,即公約規定的最低標準和授權沿岸國制定更高的標準。《壓載水公約》及其附則和補充指南為壓載水管理確立了4項基本要素。即計劃與記錄(planning and record keeping)、沉積物攝入和排放管理(management of sediment uptake and discharge)、壓載水攝入和排放管理以及特殊海域要求。此外,《壓載水公約》還規定了其他義務,比如通知和提供信息、研發、合作以及執行機制等。⑤See IMO Assembly,Resolution A.982(24)revokes annex 2 of resolution A.927(22). Resolution A.982(24)adopted on 1 December 2005.Revised guidelines for the identification and designation of particularly sensitive sea areas,A 24/Res.982,6 February 2006,p. 312.由于壓載水中所含的外來物種可能會對公共健康造成威脅,因此《壓載水公約》在適用和執行過程中也需要參考世界衛生組織制定的《國際衛生守則》(International Health Regulations)和其他船舶衛生規定。①For details,see Moira L.McConnell,Ballast and Biosecurity:The Legal,Economic and Safety Implications of the Developing International Regime to Prevent the Spread of Harmful Aquatic Organisms and Pathogens in Ships’Ballast Water,Ocean Yearbook,vol. 17,2003,pp.48-51.

六、國際法律體系所面臨的挑戰

毫無疑問,在過去的幾十年里,國際社會制定了廣泛而詳盡的預防船舶污染的法律體系。然而,挑戰仍然存在。

預防船舶污染的國際法法律體系所面臨的首要挑戰就是如何增強國際法在各國的有效適用和執行。國際海事公約的實施成效幾乎完全依賴各成員國的國內法律體系。②Armin von Bogdandy,Pluralism,Direct Effect,and the Ultimate Say:on the Relationship. between International and Domestic Constitutional Law,International Journal of Constitutional Law,vol.6,2008,p.397.缺乏能力、缺乏相應的技術知識、缺少政治意愿、沒有長期全面的規劃都構成了國際法無法在各國有效實施的原因。③Unedited reporting material on the topic of focus of the twelfth meeting of the United Nations Open-ended Informal Consultative Process on Oceans and the Law of the Sea,entitled:“Contributing to the assessment,in the context of the United Nations Conference on Sustainable Development,of progress to date and the remaining gaps in the implementation of the outcomes of the major summits on sustainable development and addressing new and emerging challenges.A/66/70/Add.1.IMO有時被戲稱為“無牙的老虎”,其原因就在于IMO幾乎無法監督其制定的國際公約在各成員國的適用和執行。④E.g.In order to improve implementation and enforcement by flag States,the IMO approved the Voluntary IMO Member States Audit Scheme to provide a comprehensive and objective assessment of how effectively flag States administer and implement the mandatory IMO instruments covered by the Audit Scheme.In 2009,the IMO Assembly endorsed the decision of the IMO Council and agreed to make the Audit Scheme an institutionalized,mandatory scheme,which will only be phased in through the introduction of amendments to IMO instruments in 2013,for entry into force in Jan 2015.See A/65/69/ Add.2,paras.73-74.這其實也是整個國際法所面臨的共同問題。關于國際法的有效性,有兩大問題值得關注:(1)在國際法制定的過程中,國家適用和遵守相關國際法的能力大小幾乎被完全忽略了。(2)當今國際法律框架依然是以國家為中心,集中關注的是國家如何控制和預防船舶污染海洋。⑤Emeka Duruigbo,Reforming the International Law and Policy on Marine Oil Pollution, Journal of Maritime Law and Commerce,vol.31,2000,pp.81-85.目前,國際社會對于如何提高國際法律體系的有效性這一問題依然束手無策。現行的程序和機制難以保證各國充分完全遵守國際法。①Veronique Frank,The European Community and Marine Environmental Protection in the International Law of the Sea,Implementing Global Obligations at the Regional Level,Leiden:Martinus Nijhoff Publishers,2007,p.40.

預防船舶污染的國際法律體系所面臨的第二大挑戰是如何平衡沿岸國管轄權與船舶航行自由權利之間的沖突。船舶航行自由的權利一直被《海洋法公約》奉為圭臬。如前文所述,《海洋法公約》試圖在航行自由和沿岸國管轄權之間建立起一種微妙的平衡。然而,單純依靠船旗國管轄權并不足以有效的預防船舶污染,保護海洋環境。②See Alan Tan,Vessel-Source Marine Pollution:The Law and Politics of International Regulation,Cambridge:Cambridge University Press,2006,p.18.新加坡國立大學法學院的Alan Tan教授分析到,船旗國管轄權的最大缺陷在于,大多數船旗國的旗下船舶并不進入其自身管轄的海域,而對船舶造成其他國家管轄海域的污染,船旗國顯然沒有太大的動力去加以規制。③Alan Tan,Vessel-Source Marine Pollution:The Law and Politics of International Regulation,Cambridge:Cambridge University Press,2006,p.18.因此,有一種觀點認為,預防船舶污染的國際法律體系太過偏向于保護船舶的航行自由權利。沿岸國缺乏制定和執行有效的防污法規的權能。國際法的發展和沿岸國權能的擴張,往往是在大的船難事故發生之后。④Chelsea Purvis,Coastal State Jurisdiction under UNCLOS:the Shen Neng 1 Grounding on the Great Barrier Reef,Yale Journal of International Law,vol.36,2011,p.208.值得關注的是,沿岸國已經開始在實踐中逐步擴張其管轄權以保護海洋環境。這一趨勢往往可能導致區域/國內法與國際法之間的關系的緊張。最典型的案例無疑是國際航運公會(Intertanko)2008年在歐盟法院起訴歐盟委員會案(Case C308/06)。該案中,國際航運公會認為歐盟2005/35/EC關于對船舶污染施加刑事責任的指令違反了現行國際法(《海洋法公約》和MARPOL公約),應當予以撤銷。國際航運公會擔心歐盟的法令會使得通過歐盟水域的船舶承擔較世界其他區域更加嚴格的法律責任。⑤Case C308/06,at http://eur-lex.europa.eu/Lex UriServ/Lex UriServ.do?uri=CELEX:62006J0308:EN:HTML,29 May 2011.

船舶造成公海的污染如何預防,是國際法律體系所面臨的第三大挑戰。當前的國際法律體系主要依靠船旗國管轄預防公海的船舶污染。沿岸國對于船舶在公海的行為幾乎沒有管轄權。因此,公海的海洋環境有成為“公有悲劇”(common tragedy)的趨勢⑥Garret Hardin,The Tragedy of the Commons,Science,vol.162,1968,pp.1243-1248.。如何有效的預防公海的船舶污染?依然有待國際法和區域/國內法的發展。

最后,如何減少船舶的溫室氣體排放以應對氣候變化,亦是國際法律體系當前的一大挑戰。2009年第2次IMO溫室氣體研究報告估計,僅2007年全球航運業排放的二氧化碳就達到10億4千6百萬噸,占到全球溫室氣體排放總量的3.3%。而其中國際航行的船舶的二氧化碳排放量為8億7千萬噸,占到全球排放總量的2.7%。如果不采取有效的措施控制船舶的溫室氣體排放,那么到2050年,全球航運業的排放量將可能達到2007年排放量的1.5到2.5倍。①Second IMO GHG Study 2009,Update of the 2000 IMO GHG Study,Executive Summary,MEPC 59/4/7,9 April 2009.客觀的說,IMO在過去的幾年中為航運業減排做出了巨大的努力,但迄今尚無有約束力的國際法律文件出臺。立法制定中遇到的最大難題是如何在航運業中適用《聯合國氣候變化框架公約》所確定“共同但有區別原則”“(common but differentiated responsibility(CBDR)?.②Principle 7 of the Rio Declaration provides the first formulation of the CBDR,and it states:“In view of the different contributions to global environmental degradation,States have common but differentiated responsibilities.The developed countries acknowledge the responsibility that they bear in the international pursuit of sustainable development in view of the pressures their societies place on the global environment and of the technologies and financial resources they command.”For the application of CBDR in shipping industry,one of the major problems is that a huge number of ships operate under flags of convenience.In that case,ship.owners from developed countries can easily disguise their identity.See Saiful Karim and Shawkat Alam,Climate Change and Reduction of Emissions of Greenhouse Gases from Ships:An Appraisal,Asian Journal of International Law,vol.1,2011,pp.131-148.2008年哥本哈根氣候變化大會上,挪威提交的將航運減排納入到會議最終達成協議的提案遭到了中國、印度、沙特阿拉伯以及巴哈馬反對。該提案因此無疾而終。③See http://www.seas-at-risk.org/news_n2.php?page=273,29 May 2011.中國在航運減排問題上的立場是IMO應當扮演技術性的角色,而將政治、法律和經濟問題交由《聯合國氣候變化框架公約》成員國會議來討論。④Report of the Marine Environment Protection Committee on its 59th Session,statement by the Delegation of China on GHG Issues,MEPC 59/24 Add.I(2009),Annex 13.para. 5.此外,中國堅持“共同但又區別原則”應當是IMO關于航運減排談判的關鍵性原則。⑤Report of the Marine Environment Protection Committee on its 60th Session,MEPC 60/ 22(2010),Annex 4.

七、結 論

在過去的幾十年里,國際社會制定了廣泛而詳盡的預防船舶污染的法律體系。《聯合國海洋公約》是總體性公約。它確立船旗國、沿岸國和港口國的管轄權體系。國際海事公約(MARPOL,SOLAS,BWM Convention,Anti-Fouling Convention and etc)則更加具有技術性,具體規制了預防船舶污染的各項標準和操作程序。《聯合國海洋法公約》和國際海事公約互相作用,共同致力于預防船舶污染海洋。然而,國際法律體系所面臨的最大難題無疑是如何在各成員國有效的適用和執行。此外,重新思考船舶航行自由和沿岸國管轄權的關系日益獲得國際社會的支持。而如何在公海預防船舶污染,保護公海的海洋環境和如何減少航運業的溫室氣體排放以應對氣候變化,依舊需要國際法盡快做出更加有力的回應。

(責任編輯:黃海奇)

*劉能冶,比利時根特大學法學院國際法系/海事研究所博士生。電子郵箱:nengye.liu@ gmail.com。