完善公眾參與環境決策機制的法制探討

許燕杰

(漳州市環境保護局，福建 漳州 363000)

完善公眾參與環境決策機制的法制探討

許燕杰

(漳州市環境保護局，福建 漳州 363000)

公眾參與環境決策是一項重要的公眾民主權利。我國已經將環境公眾參與作為一項重要的環境保護法律制度，但是由于目前我國環保法律制度的不完善，在實施公眾參與環境決策機制上存在著諸多問題，本文從法制的角度探討了公眾參與環境決策的理論依據，分析和論證建立適合我國國情的公眾參與環境決策制度的主要方式，并提出完善公眾參與環境決策制度的建議。

環境保護;公眾參與;民主決策;法制化

公眾參與環境決策機制是環境公眾參與制度的一個重要組成部分，是指公眾對涉及本身環境權益的重大社會、經濟和環境決策與重大建設項目決策活動享有按法定程序參與決策過程的制度。1982年聯合國通過的《世界自然憲章》第23條原則特別強調了“人人都應當有機會參與制定與其環境直接有關的決策”；而1992年聯合國環境與發展大會通過的《里約熱內盧環境與發展宣言》中指出了環境保護中的公共參與的重要性，提出了諸如關于個人在環境事務中的知情權、參與權和救濟權。由于我國的環保法律法規對環境公眾參與的有關規定相當薄弱，而當前我國的環境污染和生態破壞愈來愈嚴重，群眾對此愈來愈不滿，其中一個重要原因就是環境公眾參與程度太低。

1 建立公眾參與環境決策機制的理論依據

公眾參與是建立在“人民主權”的法律基礎之上的，根據《憲法》第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”；2004年3月國務院制定的《全面推進依法行政實施綱要》中更明確提出：“建立公眾參與、專家論證和政府決定相結合的行政決策機制”；《環境影響評價法》第五條也規定：“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價”。也就是說，環境公眾參與是人民行使環境民主決策的一種具體法律形式。在公眾參與環境決策機制方面，公眾作為參與主體應當享有如下幾方面權利：環境知情權、環境參與權、環境民主決策權、環境民主監督權和環境公益訴訟權等。

（1）環境知情權

環境知情權是指公眾有權要求環境保護行政主管部門提供有關的環境狀況和了解重大經濟項目建設決策對區域環境影響的情況。環境知情權制度的核心是環境信息公開制度，其主要內容應包括對環境信息公開主體的規定，環境信息公開的內容，公開時限，公開程序及費用，公開對象，公眾請求未獲允許的救濟、反對公開的利害關系人的救濟等。《環境保護法》第十一條第二款規定：“國務院和省、自治區、直轄市人民政府的環境保護行政主管部門，應當定期發布環境狀況公報”；2008年5月1日實施的《環境信息公開辦法》（國家環保總局第35號令）則對各級環保部門的環境信息公開方面作出了具體的規定。由于目前地方政府環保部門在依法應當公開的環境信息方面，普遍存在著沒有及時公開或公開不全面的現象，對公眾參與環境決策制度的實施造成了一定的障礙。

（2）環境參與權

環境參與權是指公眾對涉及本身環境權益的重大社會、經濟和環境決策與重大建設項目決策活動依法享有參與的權利。《環境影響評價法》第五條規定：“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價”。目前環境公眾參與的權利在法律上雖然得到了肯定，但在“參與”的具體條件、方式、程序上還缺乏明確的法律規定。由于環境公眾參與的機制尚未完善，而公眾參與活動也尚處于初始階段，因此有關部門應該盡快通過修改和完善國家的環保法律、法規、政策來保障公眾的環境參與權。建議國家立法機關借鑒美國、日本等有關國家對公眾參與的立法經驗，組織對《環境保護法》、《環境影響評價法》等環保法律、法規進行修改和補充，對環境公眾參與制度的有關問題加以具體規定，以便做到“有法可依”。

（3）環境民主決策權

環境民主決策權是指公眾對涉及本身環境權益的重大社會、經濟和環境決策與重大建設項目決策活動享有按法定程序參與決策過程的權利。《環境影響評價法》第十一條規定：“專項規劃的編制機關對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃，應當在該規劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見”；第二十一條規定：“除國家規定需要保密的情形外，對環境可能造成重大影響、應當編制環境影響報告書的建設項目，建設單位應當在報批建設項目環境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾的意見”。目前國家的環保法律、法規已經對公眾參與環境影響評價方面的民主決策制度作了原則的規定，但對公眾參與環境決策制度的具體實施方法和程序等方面，并沒有作進一步明確規定，特別是環境影響評價法規定由建設單位負責組織建設項目環境影響評價的公眾參與工作，因此造成了公眾參與環境決策制度在執行過程中往往流于形式。

（4）環境民主監督權

環境民主監督權是指公眾對環境保護工作享有各種法定的民主監督權利。《環境保護法》第六條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”。環境民主監督權是有效實施公眾參與環境決策制度的重要保證，但是環保法律法規對環境民主監督權的實施方法、程序、法律救濟等方面尚沒有明確的具體規定，目前我國的環境問題很突出，其主要原因與環境民主監督機制不健全、公眾對經濟發展與環境決策未能進行有效監督有很大的關系。

（5）環境公益訴訟權

環境公益訴訟權是指任何公民、社會團體、國家機關為了社會公共利益，都可以以自己的名義，向國家司法機關提起環境公益訴訟。環境公益訴訟包括環境行政公益訴訟、環境民事公益訴訟、環境刑事公益訴訟等，其中環境行政公益訴訟對促進完善公眾參與環境決策機制具有重要意義，是實施公眾參與環境決策制度的有力監督手段和法律救濟方式。由于環境權益不僅僅屬于私人權益，更屬于社會公益，所以歐美各國的環境法都普遍采用了環境公益訴訟制度，而我國現行的環境訴訟法律規定，惟有直接受害人才有權提起民事訴訟，最后被歸于民事法律管轄范疇。從完善公眾參與環境決策機制的角度考慮，我國有必要盡快建立環境公益訴訟的法律制度。

2 實施公眾參與環境決策機制的基本要求

健全的公眾參與環境決策制度必須做到“有法可依、有章可循”。目前我國公眾參與環境決策制度執行不力的問題很突出，重要的原因是環境公眾參與的民主法制機制不完善。當務之急是盡快修改和完善環保法律、法規和政策，鼓勵全社會各界人士對環境公眾參與的積極性，強化環境民主法制的監督約束機制。從法制的角度出發，實施公眾參與環境決策制度必須做到如下幾方面的基本要求：

（1）參與制度規范化

環境公眾參與制度的實行，在我國還處于初始階段，政府環境決策機關對公眾參與環境決策制度的實施重視不夠，往往流于形式，而由于廣大社會公眾在思想觀念上認識不足，參與環境決策的積極性不高。因此，必須盡快制定完善公眾參與環境決策的實施制度，明確公眾參與環境決策的具體條件、方式、程序、救濟等規定，以確保公眾參與環境決策機制能夠做到制度化、規范化。

（2）環境信息公開化

沒有健全的環境信息公開制度，公眾參與環境決策只能是空談，目前我國公眾參與環境決策制度的執行不力，重要的原因在于環境信息公開不透明，公眾無從了解環境信息。環境信息公開化的關鍵在于要實行信息法治，必須研究制定保障環境信息公開化、透明化的相關法律、法規，其主要內容應包括對環境信息公開主體、環境信息公開的內容、公開時限、公開程序、公開對象、公眾請求未獲允許的救濟、公開的利害關系人的救濟等方面。

（3）環境決策民主化

環境決策民主化要求政府機關在執行重大社會、經濟和環境決策的過程中，必須依照法定的程序，吸收有關的專家和公眾參與決策的過程，并認真吸收專家和公眾的建設性意見與建議。2003年9月1日開始實施的《環境影響評價法》規定對于可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的專項規劃和重大建設項目，政府機關應當在該規劃和建設項目審批前，通過舉行論證會、聽證會等形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書的意見。公民的“環境權益”首次寫入國家法律,它意味著群眾有權知道、了解、監督那些關系自身環境的公共決策。但是，環保法律法規對公眾參與環境決策的權利與義務、程序、對象、內容和救濟等方面尚有待增加具體的規定。

3 實施公眾參與環境決策的主要方式

根據我國環保法律、法規的有關規定和環境管理工作的實際情況，目前公眾參與環境決策主要通過發放環境咨詢調查表、召開專家論證會、公眾聽證會、研討會和向社會公開征求意見等方式來實施，實踐中一般采用幾種方式相結合的方法。

（1）組織環境咨詢調查

在公眾參與中最經常使用的是環境咨詢調查的形式。主要是通過向對具有一定代表性的專家和公眾發放、回收環境咨詢調查表，經過統計分析處理，來收集公眾和專家的意見和建議，并在具體決策中注意采納公眾和專家的建設性意見和建議。以組織環境咨詢調查來作為環境決策的參考，在公眾參與環境決策中發揮了很大的作用。但目前在環境咨詢調查表的內容設置上尚缺乏規范，由于采用問卷調查的形式，往往調查的內容比較簡單，且咨詢調查對象的代表性易受到人為操作的影響，較難達到客觀反映環境決策的目的，因而該種形式只能作為環境決策前期的參考。

（2）召開專家論證會

在環境決策中組織召開專家論證會的形式目前已被普遍采用。在事關區域發展與建設和重大建設項目的決策過程中，政府主管部門在完成項目環境影響評價的基礎上，按照環保審批制度的有關規定，組織召開規劃和建設項目環境影響評價專家論證會，就有關規劃和建設項目環境影響評價結果向有關專家進行介紹說明，認真聽取專家的意見和建議，并形成規劃和建設項目環境影響評價專家審查意見，再由項目評價單位采納專家的建設性意見和建議，對規劃和建設項目環境影響評價文件進行補充完善，最后將規劃和建設項目環境影響評價文件及專家審查意見一起報政府主管部門審批，其中專家審查意見作為政府環境決策中的最主要參考依據。但目前由于各地在選擇專家上也會存在人為操作的現象，往往以指定為主，造成參加論證會的專家在專業性、知識面等代表性上存在局限性而直接影響了環境決策的科學性。

（3）舉行公眾聽證會

在事關區域發展與建設和重大建設項目的決策過程中，政府主管部門在完成規劃和建設項目環境影響評價的基礎上，通過法定的程序，召開規劃和建設項目環境影響公眾聽證會，就有關規劃和建設項目環境影響評價結果向社會公眾進行介紹說明，認真聽取公眾意見和建議，并在具體決策中注意采納公眾的建設性意見和建議，同時及時將決策結果通過一定的公開形式，反饋給公眾，以接受公眾對環境決策過程進行有效的社會監督。此方式在目前環境管理的實踐中運用還比較少，只限于運用在建設項目環境影響爭議較大的情況。隨著環境公眾參與制度的進一步完善，公眾聽證會的形式將逐漸成為公眾參與環境決策的主要方式。

（4）舉辦環境決策研討會

在事關區域發展與建設和重大建設項目的環境決策過程中，政府行政主管部門在完成規劃項目環境影響初步評估的基礎上，組織舉辦規劃項目環境評估研討會，就有關規劃項目環境影響初步評估結果向有關部門和特邀專家進行介紹說明，聽取有關部門和專家的意見和建議，并在具體決策中注意采納有關部門和專家的建設性意見和建議。此種方式目前主要運用于區域經濟發展規劃項目環境影響評估的前期調研階段，對促進優化環境決策具有重大的作用，應當大力推廣應用。

（5）向社會公開征求環境決策意見

在事關區域發展與建設和重大建設項目的決策過程中，政府主管部門在完成重大規劃和建設項目環境影響評價的基礎上，按照公眾參與環境決策制度的規定，通過網絡、報刊、電視等媒介就重大規劃和建設項目環境影響評價結果進行介紹說明，向社會公開征求環境決策意見，并在具體決策中注意采納社會公眾的建設性意見和建議，同時接受公眾對環境決策過程進行有效的社會監督。目前國內已在重大區域經濟規劃和重大建設項目環保審批前進行公示，參照國外環境公眾參與的經驗，今后我國在公眾參與環境決策中應當重視推廣應用向社會公開征求環境決策意見的形式。

4 完善公眾參與環境決策機制的建議

從我國環境保護管理現代化的發展趨勢和公眾參與制度的實施情況出發，筆者認為，為進一步健全與完善公眾參與環境決策機制，建議采取如下具體措施：

（1）對有關的環境保護法律法規進行修改完善

重點要抓緊對現行的環境保護法律法規進行修改，完善公眾參與環境決策制度的具體規定，以明確公眾參與環境決策的權利與義務。

（2）研究制定《中華人民共和國環境公眾參與條例》

重點對環境公眾參與的權利、政府部門的職責與建設單位的法律責任、公眾參與的條件、內容、程序、法律救濟和社會監督等方面作出具體的規定。

（3）健全各級政府的公眾參與環境決策制度

各級政府應當堅持以科學發展觀為指導，重視建立和健全公眾參與環境決策制度，逐步做到科學化、民主化和公開化的社會、經濟、人口、資源與環境的綜合行政決策，以避免出現重大的環境決策失誤。

（4）強化宣傳教育，提高全社會環境公眾參與的意識

環境公眾參與是一項長期的社會工程，需要廣大社會公眾的積極參與，必須在全社會中廣泛開展環境公眾參與的宣傳教育活動，提高全社會環境公眾參與的法律意識，自覺地維護和促進社會、經濟、人口、資源與環境的全面、協調、可持續發展。

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Abstract:The public participation in environmental decision-making means an important public democracy right. And the government has already established the important legal system for the public participation in environmental protection project in our country. But the environmental protection legal system is not perfect nowadays, there are in existence of problems in the implementation of the public participation in environmental protection project. In this paper, the author tries to quest for the academic gist of the public participation in environmental decision-making from the legal view, and analyzes and demonstrates the main forms of the public participation in environmental decision-making system, which is much suitable to our country. And puts forward advices for the public participation in environmental decision-making system.

Key words:environmental protection; public participation; democracy decision-making; legal system

Legal Discussion on Perfection of Public Participation in Environmental Decisionmaking Mechanism

XU Yan-jie

(Environmental Protection Bureau of Zhangzhou, Zhangzhou Fujian 363000, China)

X32

A

1006-5377（2010）02-0028-04

許燕杰（1951-），男，大學本科，現任福建省漳州市環境保護局規劃法制科主任科員、公職律師。從事環境保護規劃管理和環保法制工作。