農村制度環境變遷對山東省新農村建設的影響

曲莉萍

(中國海洋大學,山東青島266100)

1 引言

諾思等人認為,被許多經濟學家視為經濟增長的原因的諸如創新、規模經濟、教育、資本積累和知識進展等,其實就是經濟增長本身[1]。而以科斯為代表的西方新制度經濟學派認為,經濟增長的關鍵在于制度因素,在技術不變的條件下,通過制度創新可以大大促進經濟的發展[2]。農村生產的發展、農民收入的增加、農民生活水平的提高等都是需要在一定的體制或制度環境下實現的,離開了這樣的環境,生產發展、收入增加等便失去了制度保障。經過百年的經濟發展,我們已經認識到了體制改革和制度創新在新農村建設中的重要性,但尚需進一步的深入研究和探討,尤其是在當前的二元經濟制度背景下建設社會主義新農村,更需要從體制和制度創新方面著手,這也是新農村建設的攻堅所在。

2 村民自治是新農村建設的重要制度基礎

村民自治是以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督為主要內容的村民自我管理體系,它充分體現了民主意識,有序擴大了村民的政治參與度。家庭聯產承包責任制使農村經濟水平得到了很大提高,這使得村民的關注焦點逐漸從個人發展到公共治理,而轉變村民自治就是一種重要的制度安排。它是通過“民有、民享和民治”的方式來激發村民參與公共事務的熱情,從而避免公地悲劇和集體行動困境。1988年,為抓好《村委會組織法》(試行法)的貫徹實施,山東省采取典型示范、穩步推進的方法,在全省范圍內廣泛開展了村民自治示范活動,先后涌現出了一批以萊西、招遠、安丘、章丘、桓臺、鄒城等為代表的全國、全省村民自治模范(市)。1998年,新的《村委會組織法》頒布后,以貫徹這部新法為契機,圍繞村級民主制度的創新、發展和完善做了大量的工作。根據村委會實行直選的新要求,適時地提請山東省九屆人大常委會審議通過了省的村委會《選舉辦法》,并于1998年底至1999年上半年順利組織了全省第6屆村委會換屆選舉工作。新一屆村委會班子的整體素質有了較大提高,平均年齡下降了3歲,高中以上文化程度的提高了13個百分點,具有一技之長的專業人才占44%,現任村委會成員中黨員比例達 62%,村委會主任是黨員的占81%[1]。

換屆選舉結束后,各地集中力量,進一步加強了村級制度建設,探索和總結出了許多好經驗、好做法。如在村務公開方面,總結推廣了昌樂縣實行辦事標準、辦事程序、辦事結果全過程公開的經驗,萊西縣開展“民主日”活動,實行面對面進行直接公開的經驗以及五蓮縣在村務公開后設立“質詢日”,當面解答群眾疑問,加強對村務公開監督的經驗,使村務公開由原來事后性公開發展為全過程公開,由背靠背的間接性公開發展到面對面的直接公開。

(1)在民主管理方面,把過去由村民自發制定自治章程逐步發展為由縣一級統一制定比較系統、全面的規范性文本,供村一級在修訂、完善自己的自治章程時參考,解決了以前有些村在自己制定的自治章程中存有大量不規范條款、有的甚至有違法條款的問題。

(2)在民主決策方面,重點是圍繞規范村民會議(代表會議)的議事程序問題,普遍制定了比較詳細的村民會議(或村民代表會議)議事規則,使村民在行使自己的民主權利時能夠有章可循,按章議事。

(3)在民主監督方面,五蓮縣實施的“1+4”民主監督模式是村民自治制度創新的重要實踐,對我國基層民主政治的發展具有借鑒意義,山東省還制定了山東省村民自治樣本。這些經驗的總結和推廣,必將進一步有力地推動山東省村民自治工作向一個更高的層次健康發展。但村民自治中仍然存在諸多需要解決的焦點問題,迫切需要實踐的探索,也需要理論界進行更深入的研究。在全面建設社會主義新農村這樣的一個新的歷史階段,廣大農村村民自治是一項不可逆轉的系統的民主工程,把村民自治研究根植于廣大農村現實,根植于建設社會主義政治文明的大環境下,我們還需要不問斷地認真地探索和實踐。

3 山東省新農村建設制度因素分析

3.1 土地制度

農村聯產家庭承包制是中國經濟體制改革初期最重要的也是最有成效的改革成果。山東省廣大農民能夠快速的解決溫飽問題,農村土地承包制功不可沒,但多年的農村實踐同樣表明土地承包制存在著明顯的局限性,而且這種局限性越來越突出。

(1)一家一戶的土地承包使農業的規模經營難以實現,限制了農業生產的發展。據2009年山東省農業統計年鑒顯示,2008年山東省的農林牧漁業勞動生產率僅為2.1%,與新農村建設指標仍有較大差距[2]。

(2)年輕農民外出務工后,農村僅剩下婦女、老人和孩子,農村家庭承包的土地使用效率不高,有些耕地甚至已經荒廢,浪費了寶貴的土地資源。據2009年山東省農業統計年鑒顯示,2008年山東省的農業土地生產率僅為4.85%,仍沒有達到新農村建設的指標。

(3)這種土地承包制不利于推進城鄉二元體制改革。農民即使進城務工,也仍然把村里的土地當成是生活保障的最后一條防線,萬不得已時就會回到村里靠一小塊承包土地維持基本的生活。在山東省城鎮化快速發展的時期,目前的土地制度已成為農村城鎮化的障礙。現實情況是,山東省內的一些地方在處理商業占地或公益性征地時,土地的交易價格沒有按照市場價格給予農民,使其在放棄土地之后不能得到合理的補償價格,喪失土地后也沒有能力轉移到城市從事其他工作,無力在城市購買住房;而不合理的土地使用權轉讓價格使農民只能守住土地,再加上失地后又沒有得到相應的社會保障,這對新農村建設是十分不力的。新農村建設要求減少農村人口,并不是要以這種把農民變成無地、無房、無生活保障的臨界于農村與城市的邊緣人口,而是把農民變成城市居民,享受和城市居民同等的國民待遇。

3.2 社會保障制度

隨著社會經濟的發展,社會保障作為一項重要的社會政策受到越來越多的重視。而加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系,作為一項重要的民生工程已經被提上日程。黨的十六屆六中全會提出于2020年前基本建立“覆蓋城鄉居民的社會保障體系”。黨的十七大報告在“加快推進以改善民生為重點的社會建設”部分中,提出了“要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎,以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點,以慈善事業、商業保險為補充,加快完善社會保障體系”的社會保障發展新思路。建國以來,由于嚴重的二元經濟社會結構,我國城市的社會保障制度逐漸完善,而農村社會保障體系的建設卻嚴重滯后。從年人均占有社會保障費上看,城鎮人均占有達455元,但農民人均占有僅15元,相差近30倍[3]。因此,現階段農村社會保障體系的建設顯得尤為迫切。從山東情況看,體現在以下幾個方面。

(1)人口的老齡化對農村社會保障體系提出了挑戰。按國際通行標準,60歲以上的老年人口在總人口中的比例超過10%,或65歲以上的老年人口在總人口中的比例超過7%,即可看作達到了人口老齡化。按照這個標準,山東從1994年就整體進入“老齡型”省份,并具有人數最多、增長速度快、高齡化顯著、老齡化周期縮短的特點,尤其需要重視的是,即使山東省城市化進程快、水平高,但是由于山東農村人口基數大,農村老年人口的養老醫療保障仍成為一個迫切需要解決的問題,處理不好就會造成嚴重的社會問題。影響農村社會的穩定,阻礙新農村建設的進程。

(2)山東已具備發展農村社會保障體系的基本條件。支持農村社會保障建設是兩個反哺的主要內容之一,2008年山東省人均GDP達到4700多美元,已經遠遠超過了德、法、日當初建立農村社會保障制度時的水平,而且農業占地區生產總值比重已經下降到9%左右,因此,山東省已具備基本的發展條件,下一步要做的就是充分利用好這些條件建設農村社會保障體系。

(3)山東省的社會保障制度中仍存在許多問題。在農村最低生活保障制度方面,農村最低生活保障與全國相比,起標準和水平偏低。目前中西部欠發達地區的標準一般為600～800元,東部發達地區一般為1 000～2 000元,而山東省只有900元,保障水平和標準明顯偏低[3]。在農村養老保險制度方面,以加大政府補貼為特點的新型農村養老保險制度的覆蓋面比較小。在新型農村合作醫療制度方面,目前合作醫療統籌對象只籠統的規定為農村常住人口,沒有將長短期的外出務工人員以及外來務工人員、失地農民和鄉鎮企業從業人員等包含在內;山東省的人均籌資額根據有關研究應達到人均醫藥費用的40%～50%、人均收入的23%即100元以上,而目前還不到100元;統籌內容以統籌大病為主,而且即使報銷一部分后,農民仍負擔不起,同時統籌大病為主也弱化了疾病預防和小病醫療;運作方式是以政府為主導,運作成本高,市場化運作程度低。

我國正處于全面建設小康社會、建設社會主義新農村的時期,這是建立農村社會保障體系的重要機遇。建設社會主義新農村的目標是一個綜合性的指標,包括了經濟、政治、文化發展的各個方面,其中一個很重要的方面就是建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。山東省在已具備基本的發展條件下,要充分抓住這樣的機遇,建立和完善農村社會保障體系,促進新農村建設的發展。

3.3 戶籍制度

當前的戶籍制度是二元經濟結構最顯著的標志之一,既不利于農業農村的發展又不利于城市的發展,既不利于經濟的發展又不利于人的發展和管理,對戶籍制度進行創新勢在必行。在這樣的大環境下,全國各地都在探索創新之路。2001年,山東省政府發出了《關于貫徹國發[2001]6號文件積極推進小城鎮戶籍管理制度改革的通知》,要求全面部署開展小城鎮戶籍制度管理改革工作,進一步放寬小城鎮戶籍限制。通過實施小城鎮戶籍管理制度改革,加快農村剩余勞動力就近、就地的合理有序轉移,推動小城鎮第二、三產業的發展,對于加快山東省城鎮化進程,促進城鄉經濟協調發展和社會穩定起到了積極的作用。2004年山東省公安廳頒布《關于進一步深化戶籍管理制度改革的意見》,標志著山東省城鄉戶籍管理制度突破性改革的開始。

(1)在全省范圍內取消農業、非農業戶口的劃分,按照居民常住居住地統一登記為居民戶口,實現戶口的一元化管理,這是此次全省戶籍制度改革的一項重要內容,這一舉措真正實現了公民身份法律意義上的平等。

(2)大中專生可以落戶大中城市,降低了入戶城市的門檻,加快農村勞動力的轉移,促進城鎮化的進程。

(3)縣域之內戶口遷移全面放開,有利于小城鎮的發展,但由于山東省地區間經濟發展差距較大,因此縣域間的戶口遷移目前還不能全部放開。

(4)外來人才不落戶可發居住證,即凡屬山東省引進的人才,并取得《山東省外來人才聘用證》,到山東工作而不在山東落戶的,發給《山東省外來人才居住證》,憑證享受當地居民同等待遇,有利于吸引人才。

(5)購房投資根據當地規定落戶,有利于改變山東省目前高級技術工人短缺的現狀和招商引資[4]。山東省戶籍制度的改革確實取得了顯著的成效：2007年全省城鎮人口為4 379萬人,人口城鎮化率為46.75%,提高0.65個百分點;2008年山東省城鎮化率達到47.6%,高于 2000年9.4個百分點;城鎮人口、城鎮建成區面積分別達到 4 480萬人、7 170km2,分別比2 000年增長 30.5%、71.2%。

[1]丁玉娜.改革與突破：新農村視域中的村民自治[J].山東省農業管理干部學院學報,2009(23)：32～33.

[2]蘇玉棟.金融危機背景下農村城鎮化與土地流轉分析[J].土地問題,2009(10)：49～ 51.

[3]郭振宗.山東省農村社會保障制度建設中存在的問題及對策[J].消費導刊,2009(3)：2～ 3.