蔬菜質量安全監管體系存在的問題及對策

鐘樂

(中國人民解放軍軍事經濟學院,武漢430035)

1 引言

蔬菜是滿足人類飲食健康、營養均衡的基礎食品,是人們生活中不可缺少的食物種類之一,其安全問題普遍為世界各國所關注。我國作為世界上最大的蔬菜產品生產國和消費國,解決好蔬菜質量安全問題,對我國來說有著重大的戰略意義。

2 蔬菜質量安全監管體系存在的問題

2.1 管理體制與運行機制缺陷

(1)缺乏協調配合的高效管理機制。我國蔬菜生產的管理本是在各級農業主管部門,但隨著“無公害食品行動計劃”開展以來,各個部門逐漸都來參與蔬菜管理。于是就出現了一個蔬菜多個部門管理、政出多門、各部門之間協調不夠的局面。

(2)蔬菜質量多頭管理現象仍然存在。蔬菜質量管理中,產前、產中、產后諸多環節往往屬于多個部門管理,很難對蔬菜質量安全進行全程管理和監督。農業內部的蔬菜質量安全也分別屬于不同部門管理,直接致使相關主管部門具有的管理權限與所承擔的責任不對稱、不匹配、不落實等問題的產生,制約了蔬菜質量安全管理效能的提高。

2.2 法律法規體系缺陷

健全的法律、法規體系是蔬菜產品安全的重要前提。盡管經過長期努力,我國現已建立了較為完善的食品安全法律體系,但我國包括蔬菜在內的農產品安全形勢依舊不容樂觀。

(1)法律、法規缺乏完整性。總體上,我國短期內建立起來的法律法規體系在蔬菜安全監管方面發揮著重要的作用,但是未能體現“從農田到餐桌”的全程管理理念,且許多法規抽象并難于操作、原則而不夠規范,較多的法律規范形同虛設、相互矛盾,較多的禁止性、義務性的規范缺少相應的法律責任予以支持,不能充分滿足有法可依的法治要求。

(2)眾多法律、法規之間存在矛盾和沖突。主要由于我國現行法律主要是部門法,而不是國法造成的。目前,我國沒有專門的食品安全立法、農產品質量法予以支持和保障,在行使農產品質量安全管理的具體實踐中,時常出現對適用法律的誤解,或法律適用范圍使用不當,這為蔬菜質量安全的控制帶來管理漏洞,導致一些管理部門的權力尋租現象。

(3)法律、法規修改周期過長。一些法律法規自頒布以來從未修訂,有些即使進行修訂,但仍然跟不上新形勢的需求,與市場經濟的發展和加入WTO的需要不相適應。

(4)執法力度不強。這是由于我國現有在這方面的監督管理法規還很不健全,技術支撐體系薄弱使有些法規難以實現,缺乏配套法律法規,使一部分法律法規難以執行,我國在農產品安全管理執法的過程中缺乏規范化和持續性[1]。

2.3 技術標準體系缺陷

完善、配套的質量標準體系是蔬菜產品安全的重要保障。完整的標準體系應包括有關蔬菜的法律法規、有關蔬菜的基礎標準、蔬菜種源、產地環境標準、蔬菜生產技術規范標準、蔬菜產品加工技術規程標準,蔬菜采收、儲運標準、蔬菜質量安全的限量標準、蔬菜質量的認證和檢測方法標準等。目前我國在蔬菜上還沒有形成系統的標準體系,缺少生產規程、產地環境、檢測方法標準等,標準可操作性差,在技術內容方面與W TO有關協定和CAC標準存在較大差距。我國僅有40%左右等同采用或等效采用了國際標準,至于蔬菜產品行業國家標準的采標率就更少。在標準建設方面,國內研究還僅停留在對蔬菜單過程、單方面標準化研究階段,主要集中在技術標準的制定和技術保障體系的研究上,產前、產中、產后各環節的標準不配套,因此,我們的產品質量很難實現與國際標準接軌。主要表現在：現有標準數量相對較少,科學性和可操作性較差;國家標準、行業標準、地方標準雷同、重復,但許多指標不統一或者相差懸殊;標準針對性不強、適應性差,沒有鮮明的調控對象和制標目的;尚未與與國際接軌。

2.4 檢驗檢測體系缺陷

(1)儀器設備陳舊老化。現有部級質檢中心均是在科研、教學和技術推廣等技術單位原有實驗室的基礎上建立的,儀器設備使用時間多數在10年以上,故障頻繁發生,維修困難。

(2)檢測能力弱,檢測速度慢。目前國外蔬菜農藥殘留基本上利用氣質聯用儀,先對樣品進行定性篩選,再對有問題的樣品進行定量分析,極大地提高了檢測速度。而我國蔬菜質檢機構中有氣質聯用儀的不多,對于檢測中出現超標問題的樣品缺乏判定的手段。另外,我國目前質檢中心的儀器設備大多為單臺套,一旦出現問題,影響監測工作的進行。

(3)實驗環境條件差,人員素質有待提高。由于我國農產品檢測機構基本上是在原有的科研單位籌建起來的,大多實驗室是由辦公室改建而成,許多實驗室的環境條件達不到檢測標準規定要求,嚴重影響到檢測結果的可靠性、可比性和重現性。此外,目前的檢測人員多是原籌建單位的科研和教學的技術人員,這些人員缺乏對質量、標準、檢測工作的深入了解,缺少對現有質量檢測技術、方法等方面的嚴格系統學習和培訓。另外,參與國外學術技術交流的機會少,對國外同類檢測機構、技術與方法了解不多,對國際上新的檢測技術和方法學習掌握不夠。

2.5 認證體系缺陷

目前,無公害農產品、綠色食品和有機食品各有特色,相互補充,在我國形成了以無公害蔬菜認證為重點,以綠色蔬菜認證為先導,以有機蔬菜認證為補充“三位一體,整體推進”的農產品認證發展格局。盡管如此,我國蔬菜產品認證能力仍舊不能滿足日益增長的市場需求,蔬菜認證率較低。

(1)認證標準缺乏統一性、公正性。目前我國尚未形成一個獨立、權威的國家認證標準體系,現有的三大質量認證體系都是由政府主導的,具有明顯的行政色彩,并目都屬于部門標準,分別采用不同的標準體系。

(2)缺乏完整性,目前我國只有認證機構,尚無認證咨詢機構和培訓機構,缺乏對申請認證的農業企業和農戶在蔬菜標準化生產、科學化管理、規范化申報等方面的培訓和指導,造成很多有需要認證的企業和農戶無法獲得認證。

(3)認證知識普及程度較低,目前在國內市場上,公眾對有機蔬菜和無公害蔬菜認證概念還很模糊,認證產品得不到廣泛認同,致使認證產品不能為申請企業帶來預期經濟收益,農戶和企業認證積極性不高。在國際市場上,綠色蔬菜和無公害蔬菜未與國際接軌,很可能遇到認知障礙,發生出口企業重復認證的現象,造成資源浪費。

(4)認證隊伍素質尚待提高。目前我國國家認證人員注冊類別中缺少農業類檢查員(審核員)、咨詢師和培訓師序列,難以滿足實際需要。

2.6 全過程管理缺陷

《食品衛生通則》(CAC)強調整個“食品鏈”(由最初生產者直到最終消費者)的衛生控制,包括生產、加工、運輸、貯存、銷售等環節,因而在蔬菜安全管理理念上,首先強調是食品生產者、加工者和居于食物鏈中的其他人(包括消費者)的責任。政府在蔬菜安全監管中的主要職責就是最大限度地減少蔬菜安全風險,因此在具體管理手段上,政府除了用法律、法規和標準外,還應重視公眾的知情權和消費者教育,并注意發揮產品生產者、加工者和銷售者及其聯合組織在提升農產品質量安全水平方面的作用,即借助農業鏈上的核心企業推進從種子生產到食品銷售的全過程的供應鏈管理。而我國《食品企業通用衛生規范》,尚未引入“食品鏈”的概念,特別是“初級生產活動中食物源的衛生生產對食品的安全性和適宜性的潛在影響”的內容明顯不足,從而在蔬菜安全管理的實踐中缺乏全過程的管理理念,售前行為檢查不足,從事生產者、消費者研究和進行生產者、消費者教育較少[2]。

2.7 信息服務體系缺陷

(1)管理職能割裂,缺乏信息共享機制。我國負責信息收集和發布的系統分別由農業、衛生、工商、海關動植物檢疫、質量技術監督等部門歸口管理或者由不同單位負責,在部門之間和部門內部均存在著嚴重的單位分割。各部門、各單位依靠各自獨立、薄弱、不規范的信息系統進行信息采集和資源開發的制度,標準不統一,方法不規范,致使資源采集與體系建設存在交叉重復等問題。

(2)風險管理滯后,缺乏有效的風險分析措施和手段。風險交流是確保消費者獲得信息,減少食品質量安全問題過度出現危險的關鍵因素。但我國缺乏與國內各個食品質量安全相關系統、國際相關組織以及食品貿易國的風險交流共享機制和網絡體系,缺少公眾了解和獲取相關信息的權威途徑和渠道。另外,風險分析程序和結果不透明,公眾只是被動地接受只言片語的事后信息,無法對整個過程進行監督和評論,更談不上認同感,因而難以喚醒他們的責任感和風險意識。

(3)教育和培訓體系建設滯后,缺乏風險交流互動機制。我國消費者對蔬菜等食品質量安全管理的參與不足,消費者教育和培訓力度不夠。風險交流應是一項互動的,所有利益相關方之間的對話和來自于他們的反饋。我國目前的信息工作服務對象主要是對上級為主,專門針對基層農民、各類企業和大眾消費者的信息服務和教育培訓計劃相對缺乏。我國地域廣闊,內部差別很大,各地區經濟發展、教育水平、文化背景及飲食習慣有很大差異,因此,要因地制宜地采取有效手段來擴大參與和風險通報、實現全社會范圍內的蔬菜質量安全目標。

3 完善我國蔬菜質量安全監管體系的對策

3.1 加強產地環境管理

進一步完善省、市、縣三級農業生態環境監測網絡,建立重點污染區農業環境監測網點,并針對不同區域類型和不同的污染源,建設一批包括城市郊區、工礦區、一般農區以及農業投入品、工業“三廢”污染監控網點。對耕地質量、農用水質、農區大氣狀況進行調查分析,盡快建立全國農業生態環境數據庫,及時掌握農業環境質量狀況及變化動態。嚴格控制蔬菜產地環境周圍各類污染物的排放,禁止各類企業向產地排放重金屬廢液、放射性廢水、未處理的含病原體的污水,改善農產地條件,從源頭上確保蔬菜質量安全。

3.2 加大農業投入品管理力度

進一步建立健全農業投入品市場準入制度,嚴格農業投入品的生產、經營許可和登記制度;重點加大對農藥、化肥、殺蟲劑的生產經營和使用管理力度;對禁止使用、可以使用、提倡使用的農業投入品,農業行政主管部門要定期列出目錄公布;要優先使用礦物源農藥和生物源農藥,合理使用化學農藥,禁止使用高毒高殘留農藥,以確保環境和種子不受污染;要積極調整農業投入品的結構,發展高效低殘毒品種,逐步淘汰高殘毒品種。

3.3 加強生產過程管理

加強對生產者、經營者的指導,嚴格按照蔬菜質量標準和相關的技術規范組織生產和加工,科學合理使用化肥、農藥;建立健全田間農事操作檔案制度,實行追蹤管理;大力開發推廣生態農業技術,實行減農藥、減化肥的無公害蔬菜生產。

3.4 注重包裝標識管理

按照國家、行業和地區蔬菜質量標準,推行蔬菜包裝上市;對包裝上市的蔬菜,要標明產地、加工企業名稱、執行標準、認證標識、生產日期等信息,實行質量責任可追溯標識管理。

3.5 實施蔬菜市場準入制度

各級農業、工商、經貿、質監等部門要依照各自的職責,抓好蔬菜市場準入制度實施,開展有機蔬菜、綠色蔬菜和無公害蔬菜的產地認定和質量安全認證,積極開展名牌產品評審和ISO9000系列標準(質量管理體系標準)、ISO14000系列標準(環境管理體系標準)等管理體系認證工作;要按照國家“無公害食品行動計劃”和“三綠工程”的要求,切實抓好產地認定、產品認證、標志管理、監督管理等各項措施的落實[3]。

3.6 實行蔬菜質量安全可追溯制度

食品質量安全可追溯系統實質是一種質量信息的記錄與傳遞體系,就是要記錄企業在生產加工過程中與質量有關的詳細信息,建立電子檔案數據庫,通過對質量信息的如實記錄、有效傳遞與正確識別來把食品供應鏈中的信息流和實物流聯系起來,實現對供應鏈中各環節的追蹤,并在出現食品安全問題時可以進行追溯。在建立可追溯制度方面,我國已有零星嘗試,應盡快建立健全農產品追溯制度,以增強農業生產者責任意識,統一利益與義務,提高政府管理效率,確保農產品質量安全。也應加大推廣“蔬菜產品質量追溯制度試點”工作,逐步實現其源頭追溯和流向追蹤。

[1]楊振剛,項志媛.小規模蔬菜生產源頭安全監管策略[J].現代農業,2009(3)：95～ 96.

[2]陳永紅.食物安全管理理論與政策研究[M].北京：中國農業科學技術出版社,2007.

[3]丁聲俊.“食物安全”與思路和制度創新[J].糧食論壇,2006(1)：8～13.