促使美國環境法的形成和發展的因素分析

閆高麗

(上海交通大學法學院,上海200240)

1 引言

任何一個部門法律的發展和完善都是依整個國家各方面的發展為依托的。美國環境法作為當代世界環境立法領域相對比較完善的部分,縱觀其發展歷程,也是由美國國內一系列的因素逐步促成的。

從早期移民時代到19世紀后期,美國公眾和政府對待自然資源和環境的態度主要是開發、利用而不顧其對資源和環境的破壞。這些開發利用迅速地剝奪和毀滅了北美的原始風貌,引起了較嚴重的環境和生態問題。這個時期造成該問題的原因和背景相對復雜,有最開始的移民過來的基于生存的需要、有宗教信仰的影響,比如基督教視原始土地為“遭詛咒”的土地[1],也成為大量過度破壞性地開發原始荒野的依據。有官方政策的影響,也有對自然生態規律的無知的促使。直到20世紀初期,早先美國人對北美大陸自然資源的破壞開發開始顯露其惡果,環境問題才開始引起美國政府和民眾的擔憂。

2 促進環境法的因素

2.1 科學技術的發展

美國人對北美大陸進行開發時并不曾知曉生態規律,后來隨著科學技術的發展,尤其是生態科學的發展,使得美國國民開始意識到生態系統的循環規律,逐步對生態系統有了比較系統的認知。在這種意識的指導下,改變自己對待自然環境的態度和方式。現代科學理論的新發展為人類認識自然提供新的手段,使得人類比以往任何時候都更加正確地清楚人類在自然界中的位置。

這種由科技帶來的認識上的提高直接促成了后來美國政府和公眾對生態環境認識上的改變,為后來美國政府制定相應的環境法律法規奠定了意識層面的基礎。

不可忽視的方面也包括科學技術在改善環境質量方面所起的作用,改變生產技術對消除大部分的環境污染具有根本性的作用。生產技術的改變不僅指產品設計和生產工藝的改變,而且指產品運轉于其中的大系統的改變,例如,以公共運輸系統取代私人小汽車系統,既提高運輸效率又減輕環境污染。

人類選擇的生產技術決定和支配自然的狀況,但是人類對生產技術的選擇在很大程度上是由經濟利益,其中主要是企業的利潤所決定的。這也就決定了科學技術在改善自然生態環境方面的局限性。而且在談到科學技術時也不得不提到科技在促成環境法的發展過程中所展現出來的負面影響。科技發展帶來的更先進的技術造成的對自然生態系統更劇烈的破壞,先進科技生產出來的自然界根本無法降解的化學合成物,對生態系統造成了難以恢復的破壞。

2.2 環境道德的發展

20世紀70年代,美國關于環境的社會輿論的走向轉變到崇尚經濟、環境的協調發展和保護環境,一種新的環境道德逐漸樹立起來,形成強大的社會輿論。當一種觀念為很多人接受并形成強大的社會輿論的時候,這種觀念就更容易被社會的其他人接受。

這期間經歷了許多的斗爭,包括最開始的繆爾和賽爾拉俱樂部發起的第一次保存荒野的斗爭,爭取保存加州境內的原始山谷——約賽米特山谷的斗爭。在這場斗爭中最終實質上是一場自然保存主義同功利自然保護主義之間的斗爭。當時的森林署長平切特1913年在眾議院公共土地委員會舉行的聽證會上的證詞中闡述了其功利主義的自然資源保護政策：整個自然資源保護政策的基本原則是利用,是把每一寸土地和它的資源投入使用,使之為大多數人服務。1970年4月22日,首次地球紀念日活動激起的持續至今的群眾性環保組織,在美國的環境保護事業中也起著巨大的作用。這些斗爭和活動的上演,一步步促使了美國公眾環境道德的轉變,在立法層面上的體現就是美國環境法的指導思想的轉變。美國早期的關于保護自然資源的于1872年通過的《黃石國家公園法》,該法是聯邦保護自然資源的政策和法的起源。立法者當初并沒有意識到保護自然生態的重要性,立法意圖原本是防止私人獲取或利用該地區的間歇泉、溫泉、瀑布等自然奇觀,促使國會制定該法的原因是經濟的,而不是環境的因素。包括森林法在內的等原本早期的關于環境保護的法律都未把保護自然資源的環境和生態學價值作為其宗旨,而國會也不過是企圖以這些法律來協調國家當前經濟發展需求和長遠經濟發展之間的關系,仍然是出于經濟的考慮。

但是新的環境道德的出現直接促使了美國公眾環保意識的轉變,立法層面的體現就是美國環境政策法等法律指導思想和立法宗旨也出現轉變。開始側重于純粹的環境保護,而不單是為了經濟的發展。

2.3 環境政策的轉變

美國政府對待環境問題的政策隨著科學技術的發展和環境道德的轉變也開始做出了一系列的轉變。由早期的鼓勵大規模過渡性開發荒野、森林到后來的保護性政策,在立法層面上都有所體現。美國環境政策的一個鮮明特點就是政策的導向和總統有直接的聯系。從富蘭克林?羅斯福時代美國政策體現出的強烈的支持環保的色彩,到里根總統時期對環境保護經費支出的大幅削減,使得美國的環境政策體現出相對不穩定性。從長期來看,美國環境政策的走向與本國的經濟狀況有直接的聯系,經濟發展迅速時期就比較注重環境保護,但是在經濟發展低緩期就削減環保支出。但是相對來說,整個環境政策的趨勢還是趨向于慢慢向環境保護側重。政府的政策導向肯定會在立法層面有所體現。

而且環境政策是由政府的行政機關來具體實施的,美國的政治體制也決定了政策執行的廣泛性和有效性。

2.4 環保團體的發展

1892年繆爾創立的塞爾拉俱樂部,后來越來越多的環保團體相繼出現,對美國環保事業的促進發揮了巨大的作用。主要體現在這些環境保護團體發起的環境公益訴訟,比如1965年的保護哈德遜河案件,開創了美國公民環保團體起訴先河;1972年,賽爾拉俱樂部起訴聯邦環保局,指控某些州的含有允許空氣質量降級內容的實施方案和決定違反聯邦清潔空氣法,這項訴訟直接導致了國會在《清潔空氣法》中增補一項關于“防止空氣質量嚴重惡化”的規定;以及包括一些環保團體在公眾場合舉行宣講會、展覽等活動;環保團體的成員為公眾提供的免費咨詢業務、以及大的環保團體在議會進行的游說活動,等等,都有力地促進了聯邦和州的環境立法的發展。

2.5 政治體制的保障

眾所周知,美國的三權分立體制為其司法的獨立提供了近乎完美的保障。而美國判例法制度也為普通公眾能夠影響立法進程提供了巨大的空間。美國公民環境訴訟制度正是如此。普通公民訴的環境權受到影響可以從過訴訟的渠道得到很好的解決,而不必去考慮強大的行政權力的干涉。法院從原先對環境公民訴訟原告資格的嚴格限制到逐步放寬無形之中有力促進了美國環境法的完善,尤其是一些典型的案例對后來環境公民訴訟的完善更是不可低估。

美國國家體制在環境保護領域的優勢還可以體現在環境影響評價制度上。美國在1969年頒布的《國家環境政策法》在世界范圍內開創性地規定了環境影響評價制度,通過對政府行政行為加入“環境保護因素”的考察等一系列規則制度的改變,使得在全國無論是聯邦政府還是各州政府的行政行為都最大程度地履行了環境保護的義務。制度貫徹得如此徹底是和其國家體制密切相關的。

3 結語

綜上,美國環境法的形成和發展是一個動態的不斷變化和完善的過程,期間受到許多因素的影響,甚至還包括一些經濟制度和政治體制等因素的影響。但是以上5個方面是我在閱讀《美國環境法》概論這本書時初步整理出來的相對比較重要的幾方面。當然,這些方面在促進美國環境法的形成和發展方面還存在很多缺陷,仍然需要靠不斷的發展來完善。

[1]王 曦.美國環境法概論[M].武漢：武漢大學出版社,1992.