風景名勝區資源管理存在的問題及對策

廖廣斌

(達州市鳳凰山風景名勝區管理所,四川達州635000)

1 風景名勝區的現狀

1.1 資源現狀

風景名勝資源指具有觀賞、文化或科學價值的山河 、湖海、地貌、森林 、動植物、化石、特殊地質 、天文氣象等自然景物和文物古跡、革命紀念地、歷史遺址、園林、建筑、工程設施等人文景物和他們所處環境以及風土人情等。我國幅員廣闊,歷史悠久,擁有眾多珍貴的自然文化遺產,諸如以革命紀念地為主題的井岡山、以宗教寺廟為主題的峨眉山、以湖泊為主的杭州西湖及以自然山水為主的桂林漓江等風景名勝區。到2009年12月,中國國家級風景名勝區已達208處,其中22處被列入聯合國教科文組織《世界遺產名錄》,省級風景名勝區達698處。相對世界而言,我國的風景名勝資源是豐富的,其資源特點與文化內涵享譽海內外。

1.2 管理現狀

風景名勝是不可再生的稀缺資源,因為保護不力,使得很多的資源被荒廢或被人為破壞。國務院于1987年6月10日頒布實施了《風景名勝區管理暫行條例》。2006年12月1日,由建設部、國務院重新修訂并頒布施行了《風景名勝區條例》。我國風景名勝區管理逐步走上規范化的發展道路,中國特色的風景名勝區管理體系已經形成,明確由縣級以上人民政府,具體負責本區域內風景名勝區的規劃、建設與管理工作。

2 資源管理存在的問題

2.1 區域劃分問題

通常情況下,對劃定的風景名勝區范圍應當打樁立界,并明確相應的外圍保護帶的范圍。然而,很多地區不僅沒有明確界定,其外圍保護區域內房屋建設、山體開挖以及項目開發等項目開發混亂。就以四川達州鳳凰山為例,因其自然優美,富含歷史文化,與城市零距離,是市民健身、休閑以及登高游樂的好去處。政府十分重視鳳凰山的發展,封山育林并開始相應的系統規劃,并以“元稹文化”為主脈,實施“名山、名人、名節”的發展戰略,逐年投入資金,打造出了鳳凰樓、送君亭、紅軍亭、元稹紀念館以及六相廣場等著名景點,主景核心區內綠樹成蔭,精品紛呈。但在景區外圍出現一系列如南側緊鄰主城區山邊隨意搭建的300多戶農家樂,東邊鳳凰山公墓以及西邊不合理開采形成的高聳斷崖等不協調的“另類風景”等問題。

2.2 管理體制問題

我國目前實行的是分級管理,屬地化為主的管理模式。城鄉建設環境保護部門和地方縣級以上城鄉建設部門主管風景名勝區工作,對各級風景名勝區實行歸口管理,其主要任務是在所屬人民政府領導下,組織風景名勝資源調查和評價,申報審定風景名勝區,組織編制和審批風景名勝區規劃,制定管理法規和實施辦法,監督和檢查風景名勝區保護、建設、管理工作。從主管部門來看,全國各地設置各不相同,主管部門有建設局、旅游局、文化局、園林局、林業局、民宗局、街道辦事處甚至還有企業單位,這種不太嚴格的政府職能劃分,一定程度上削弱了對風景名勝資源的保護力度,限制了風景區的發展。

2.3 規劃問題

強化、建立和完善風景名勝區的規劃體系,確立風景名勝區規劃的權威,是當前風景名勝區建設的首要任務,以下3種現象必須引起高度重視。

(1)在無明確總體規劃的前提下,對風景區進行控制性規劃和修詳細規劃,致使主題偏離,比例失調甚至功能雜亂等現象。

(2)待規劃通過時,區域內的一些項目已經建成或正開工建設,即使有不合理的或者需要調整的地方,根本得不到及時的完善和修編,規劃明顯滯后。

(3)有一系列規劃而不認真執行,不按規劃或者隨意修改規劃,浪費大量財力,影響了風景名勝區的整體效果。

2.4 定位問題

風景名勝區在定位上概念模糊。現在有公園、風景區、風景旅游區、旅游風景區以及風景名勝區等幾種慣用名稱,概念之間看似相近,卻相互區別。概念認識上的模糊不清,影響人們對風景區的正確認識。因此主管部門應該從行業的角度予以規范,以便更加明晰風景名勝區的功能定位。

2.5 宣傳力度不夠

針對地方經濟和地域特點,筆者曾在云南麗江、四川達縣真佛山、海南三亞以及江蘇連云港等地用詢問的方式做過調查,累計詢問人數318人,29%表示不了解什么是風景名勝區;35%認為是旅游開發;28%認為是公園;8%認為是具有風景和人文景觀的景區,這些數據顯示出,人們對風景名勝區的了解和認知還處于一個相對陌生的階段。所以利用各種途徑,加大宣傳,使風景名勝深入民心,家喻戶曉,是當前政府部門必須重視的一個緊迫問題。

3 資源管理存在的問題的原因分析

(1)在勘界時流于形式,沒有在必要的地方設置醒目樁界。

(2)體制不順,風景名勝區內以及外圍保護帶內的建設活動沒有一并納入統一管理和報批。

(3)受利益驅動,對風景名勝的管理不按照條例遵循,常把風景名勝區建設理解成是狹義上的“旅游開發”。職能部門規劃意思淡薄,缺乏前瞻性。

(4)受地方財力的影響,用于規劃的專項資金不到位,或是不愿意花更多的錢聘請資質更高更有實力的單位來編制優秀的風景名勝區的規劃。

(5)受歷史因素的影響,重旅游開發,輕資源保護的現象依然存在。某些地區對風景名勝區定位不準,監管不力,是導致這一現象的最根本原因。

4 旅游產業發展思路與對策

4.1 加強規劃建設

在風景名勝區內,總體規劃、景區規劃、重點地段和節點的詳細規劃是相互聯系、不斷深化的系統,從而保證總體規劃原則的落實,真正做到風景名勝區內保護和建設內容的定性、定量和定位。相關部門在組織規劃評審時,要充分準備,要充分尊重并廣泛聽取專家的意見,特別針對景區內重要節點的處理,標志性建筑的修建,應反復論證,科學決策,并根據公示期間群眾的意見,對規劃進行科學調整。

4.2 重視景區生態、人文景觀保護

風景名勝區的范圍劃定后,必須保護先行,措施到位,對瀕臨絕跡的資源,如古跡、碑刻和天然景觀等,應充分重視,加以保護。對歷史文化遺產盡可能遵循原跡,對自然風景盡可能遵循原貌,保護應優先于建設,這樣才能有效地維護好風景名勝的資源價值和觀賞價值。

4.3 加強體制建設

風景名勝區歸口管理應按照《條例》規定統一調整更新,由縣級以上人民政府賦予管理機構相應的行政職能,具體主管風景名勝區的全面工作,按照“科學規劃,統一管理,嚴格保護,永續利用”的原則有序推進。

4.4 加大資金投入

資金投入是能否建設好風景名勝區的重要保證。資金來源主要可采取兩種形式,一是國家財政,主要針對景區內的公益類建設,可逐年投入,分片打造;二是民間資金,主要針對問題多,矛盾突出的項目,可制定相關優惠政策,招商引資,既能有效回避突出矛盾,又能加快建設,促成多方共同收益。

4.5 利用景區門票進行調控

風景名勝資源屬國家資源,需有償使用,條例規定風景名勝區應實行門票管理。一定程度上講,門票是風景名勝區資源價值的象征,也是加強管理的重要手段之一。近年來,由于“過度旅游”導致國內不少景區遭到不同程度的破壞,一些景區紛紛采取措施予以補救,如桂林旅游景區通過提價來調控人流量,黃山風景區則實施AB線路,A線和B線不同時開放。我國風景區門票收入為行政事業性收費,一方面增加旅游收入,另一方面相對控制了游客數量,減少了人滿為患對景區內資源設施的破壞。四川蜀南竹海風景名勝區、貴州紅楓湖風景名勝區等地實行淡旺季門票價格的決策是根據自然景區季節差異以及游客的旅游習慣,調控游客數量的作價辦法,有效較低了景區資源的保護難度。所以,是否取消門票,優惠門票,要審時度勢,要權衡利弊,因地制宜,慎重決策,多方聽證,以確保風景名勝這一稀缺資源能夠得以合理的永續利用。