關于桓仁境內渾江流域河道采砂情況分析與對策

王殿波，肖景仁

桓仁縣水務局，遼寧本溪 117200

渾江發源于吉林省通化市境內山區，由西北向東南流入遼寧省東部山區，在桓仁縣境內流長161.8km，是整個渾江流段的中下游，河砂資源豐富。流域面積在100萬km2以上的渾江干支河流共有10條，構成桓仁縣境內的渾江水系，各河流中下游到入江口河砂資源儲量很大。20世紀70年代到80年代，河道管理范圍內采砂方式基本上還是人工開采，到了20世紀90年代以后，隨著建筑市場蓬勃發展，河道砂石的需求量越來越大，采砂設備越來越先進，大型挖掘機和鏟車進入采砂市場，河砂篩分設備機械化，采砂能力大大增強，采砂規模越來越大，采挖河砂過程對河床、堤防、引水及生物工程造成不同程度毀壞和影響，客觀要求加強采砂管理秩序，嚴格管理制度。

1 河道違法采砂的原因

1）全社會沒有廣泛形成依法管理河道和依法行政的觀念意識，在很多人頭腦里存在這樣的觀念：河道粗放天然，少量采砂無所謂，大量采挖河砂憑僥幸；

2）河砂在成為高利潤商品的今天，社會各層面趨之若鶩，參與采挖河砂者構成復雜，在采挖河砂行業里形成錯綜復雜的關系；3河道采砂處罰手段偏軟，缺乏應有的強制措施。

2 河道采砂出現的新情況給河道采砂管理造成巨大壓力

1）建筑市場蓬勃發展的同時，2007年在我縣境內開工修建了“東水西調”大伙房疏水工程，2008年底國家開工修建的“兩高一鐵”工程（即國家建設途徑桓仁的兩條高速公路和一條鐵路工程），工期都在四年以上，工程使用河砂量都很大，審批開采砂場數量巨增，加大了河道采砂管理“庫容”。

2）違法采砂者在執法打擊下更加詭秘狡詐，研究水行政主管部門執法工作規律，鉆執法管理的空子。利用夜間、雙休日和“五一”“十一”長假等休息日偷采河砂混合料，加大了執法的管理工作量、執法成本、執法難度和執法人員危險系數，要求遏制盜采河砂的日常管理措施和運行機制進行調整。

3）現今的采砂設備先進，采砂能力強，呈現機械化流水作業。挖掘機迅速采挖，大型翻斗車運送加工場地，滾龍篩分機分選，鏟車裝載成品和棄料。從混合砂料到商品料，工序簡短精良，砂子和不同礫徑石子兒皆然分離開來，如此采砂能力對采砂審批規劃無論是采挖范圍還是采挖時限，均提出更嚴格更標準的管理要求。

4）目前，對違法采挖河砂者僅靠《行政處罰法》的相關規定程序處罰，適應不了河道采砂管理實際要求，主要是缺乏主動性和機動高效性。以當今挖掘機等機械設備采挖河砂能力盜采河砂混合料幾天可達上萬立方米，如果一經發現不及時扣押現場的機械設備，不僅大量河砂被采走，而且違法采砂設備隨時會無影無蹤，當事人也會隨時銷聲匿跡。時過境遷，會給執法工作帶來很大困難。

3 非法采砂的危害性

1）在沒有規劃指導下，利益驅使違法者隨處濫采，致使河勢改變，河床不穩，洪水來臨，洪流肆溢，沖毀岸邊耕地及其他財產；

2）濫采河砂形成大大小小淹沒人的深水坑，采掘過程不立警示牌兒，采掘完后又不平整河床，事后當地村民涉水過河或小孩兒洗澡，造成人身傷亡，后果不堪設想；

3）國家投資建設的防洪工程以及其他水工程遭到不同程度的破壞。違法者為了往河床外運送砂料，在兩岸都是混凝土護坡或者干砌石護坡上墊筑一定厚度的砂礫料作為引道，重載幾十噸的運料車在上面行走，混凝土護坡面板被壓碎或壓斷，干砌石護坡嚴重變形。堤腳和土堤上多年植造的生物防護措施遭到毀壞，生態河道綠色長廊（因我縣在打造全國生態旅游強縣，美化綠化旅游生態環境，河道大力提倡生態防護而建設的護堤護岸林帶）遭到破壞；

4）違法采砂行為無意中侵害了河道養殖承包者利益，毀壞了穿越河底的通信光纜、穿河引水管道等設施，危及公路橋涵等跨河建筑物，給國家集體或個人財產造成不同程度甚至不可估量的損失；

5）違法采砂行為在一定程度上影響當地群眾生產生活，影響村民利益，引發群眾上訪。在采砂人之間時常為爭奪采砂利益發生毆斗，造成人身傷亡事件，社會影響惡劣。

4 采砂審批管理情況

河道管理范圍內一個準采砂場有兩家以上申請開采人，是審批管理中常常遇到的事情。申請者來自社會不同層面，水行政主管部門本著公開公正合理的原則對外審批砂場，可避免不必要沖突，化解矛盾，協調利害關系。自2004年以來采砂業主在我縣河道管理范圍內經審批開辦的砂場，一律實行統一規劃，統一公開公示，統一實行招標面向社會公開審批（即在服從采砂規范管理前提下，誰給的價最高以誰為中標），中標后實行采砂抵押金保證制度，由砂場規劃人員帶中標者到砂場現場指明四至邊界、采挖邊坡和深度、離堤防護岸或其他水工程的距離，提出安全度汛要求以及設置警示標志等事項。

5 采砂依法管理的困惑

1）采砂管理收費標準過低，是形成采砂暴利的一個重要原因。依據《遼寧省實施〈河道采砂收費管理辦法〉細則》規定，在河道管理范圍內采砂繳納管理費計費標準人民幣不高于2元/m3，對照目前商品河砂市場銷售60元～100元/m3價格看，相差比例十分懸殊。

2）過低的收費標準與公開審批競爭機制在一定程度上互為矛盾，采砂收費管理常受到采砂業主的質疑，在市場競爭強烈作用下，后者優于前者。原有的審批方式局限于：（1）只適合無競爭條件下審批；（2）即使在無競爭條件下審批，由于收費標準過低造成資源流失；（3）易形成采砂暴利，減少財政收入；（4）兩家以上競爭開采同一砂場情況下，難以開展審批工作。

3）水行政處罰罰則的依據應進一步細化或者具體化。在設定處罰上下限的前提下，應根據違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度再設定幾個不同程度的處罰界限，針對不同的河道采砂違法程度孰輕孰重如何處罰在罰則中應當明確具體列舉，讓執法人員一目了然，在執法實施當中更具有可操作性，從而提高執法的公正性、合理性。比如說《遼寧省實施〈中華人民共和國防洪法〉辦法》第四十一條第一款第（二）項對違法采砂行為的罰款規定：“……屬于經營性的處10 000元以上100 000以下的罰款……，”在這個處罰界限內應當根據情節輕重或者不同情況再設定不同的處罰界限。

4）關于河道違法采砂執法缺乏應有的強制措施，依法處罰的手段偏軟。目前關于違法采砂的水行政處罰設定主要有4項：警告、罰款、沒收違法所得和吊銷許可證。警告，一般來說威懾作用不大；吊銷采砂許可證只適合審批后對采砂業主的管理；沒收違法所得砂料，需要裝運車輛、存放場所、如果采砂量少會得不償失，還要考慮看護安全。

5）社會各界參與采砂趨之若鶩，加上不同行業個別黨政領導干部及其子女和親屬或明或暗參與河道采砂，影響著河道采砂執法管理水平。

6）財政條件制約著執法機制健康健全發展。

7）取消水政執法服裝是對河道采砂執法管理在措施和手段上的削弱。

6 實施對策

1）加快采砂審批收費管理法規的健全和完善。十幾年前制定頒布的關于河道采砂法規和規范性文件個別條款滯后，隨著社會進步已合不上時代節拍，讓法規與時俱進，在實踐中更具有操作性。

（1）增強公開競爭審批管理職能。好處是審批在法治前提下更科學客觀實際，收費在合理前提下更貼近市場，不僅便于水行政主管部門對外審批砂場操作，更主要是大多數采砂商愿意接受這種公開審批管理方式，并且最大限度增加財政收入，減少河砂資源流失。

（2）加大河道違法采砂行政處罰上下限幅度，并在該幅度內設定不同違法程度的處罰標準。

（3）水利財政和物價等部門應結合市場實際完善符合我省河道采砂收費管理實施細則，提高采砂管理費計收標準。

（4）只要大量違法機械采砂或者毀壞堤防以及其他水工程，或者改變河道行洪流勢的，違法采砂行為事實清楚、證據確鑿且不服從警告的，應當從立法上為縣級以上水行政主管部門規定具有或者配備扣押非法采砂設備等強制措施，聯合公安機關機制性地打擊違法采砂行為。好處是優于多個部門聯合執法，因為聯合執法雖然效率高，執法力量強，威懾力大，缺點是各部門需要碰頭甚至開會，費周折費時間，缺乏機動靈活性，易暴露行動秘密。

（5）對違法采砂行為達到何種程度何種情況算是涉入犯罪移交司法部門，應當作出具體規定。這樣制裁違法采砂犯罪行為從法律上把相關部門水到渠成地聯動起來，使移送采砂犯罪案件不僅有法可依，而且具體明確。采砂執法管理有了堅強后盾，對違法采砂行為就更具有威懾力，消除行政執法疲軟，采砂管理秩序就會更好。

2）行政機關應當重視和加強河道采砂執法工作，執法人員應具備良好的為人素質和工作作風，具備較強的執法水平和執法能力。

3）調整執法管理措施和運行機制，加大執法力度。國家法定假日和雙休日例行執法工作，執法人員輪組隨時聽候指令出巡；為避免周折和節省費用，重要河段在當地放設“眼線”，讓河道采砂執法有的放矢，出師必獲。

4）黨和政府領導干部更好地廉潔奉公，更好地依法行政，凈化社會大環境，營造良好的社會氛圍。

5）行政機關要增強管理能力與行政執法能力。公開水行政機關審批透明度，做到公開公平公正，讓人民群眾對水行政機關管理放心，增強水行政機關的可信度，為執法管理樹立良好形象；執法隊伍設專職人員和非專職人員，專職人員平時從事或精研業務，確保執法水平持久不衰，非專職人員兼做其他業務，執法工作繁忙時協助和配合執法工作，這樣執法機構隨時提放自如，即可保證執法水平和質量，又節省財政開支，管理機制可有效長久。

6）進一步重視和加強普法工作且措施得力，將依法采挖河砂觀念意識深入到每個角落。事實上聯合公安機關依法扣押違法采砂設備，重大案件移送司法機關，新聞部門廣泛報道，對違法采砂行為最具有震懾力，對廣大群眾最具有感染和教育效果，讓采砂管理切實體現嚴肅性。

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[3]江傳捷.再論閩江下游河床演變其水力條件的變化[J].水利科技，2006(2).