城鄉一體化建設用地規劃管理模式

楊著清

（浙江省常山縣城市規劃管理所，浙江 衢州 324200）

1 引言

2008年1月1日城鄉規劃法的實施，標志著我國進入統籌城鄉發展的新時代，對于規劃管理工作者提出了新的要求，要求將鄉村統一納入城鄉規劃中來，城鄉結合部的主要功能是為城市的發展提供服務，同時也制約著城市的盲目發展。因此，處于重要聯系位置，實現統籌城鄉發展的途徑之一就是城鄉一體化發展。

2 城鄉一體化規劃理論

2.1 城鄉一體化的內涵

城鄉一體化概念是針對城鄉在社會經濟發展過程中存在的二元分割狀況提出來的，也是經濟發展到一定階段的必然要求，概括而言，城鄉一體化是指城市與鄉村在經濟、社會、生態環境、空間布局上實現整體性的協調發展。這既是一個城鄉融合的理想模式，也是一個長期的地區社會經濟發展過程，是社會-自然-經濟復合生態系統演替的高級狀態。

2.2 城鄉一體化規劃的任務和內容

城鄉一體化規劃應遵循可持續理念、區域整體發展的理念以及人文主義的理念，城鄉一體化規劃的主要任務是充分有效地開發利用當地自然資源和社會經濟資源，合理布局生產力和城鄉居民點體系，使各項建設在空間地域上相互協調配置，提高社會經濟效益，保持良好的生態環境。

城鄉一體化規劃一般應當包括：進行城鄉發展現狀和條件評價，指出其優勢條件和制約因素；制定城鄉一體化社會經濟發展和空間發展的總體戰略；在科學預測城鄉總人口的基礎上，依據空間發展戰略確定與社會經濟發展相適應的城鄉居民點體系；與土地利用規劃相協調，按照城鎮建設用地、鄉村建設用地、區域基礎設施用地、生態用地、農業生產用地等功能類型，對城鄉空間進行全覆蓋性的安排，并對重點地區(地段)進一步規劃；統籌規劃區域性的交通、能源、水利、給水排水、郵電等基礎設施，并對城鄉空間優化起到促進與引導作用；提出分階段實施目標和重點，安排好近期開發建設規劃。

3 創新城鄉一體化規劃管理模式

3.1 建立以土地利用規劃為主導的城鄉結合部規劃模式

城市-城鄉結合部-農村是一個不可分割的整體。城鄉結合部既是城市擴張用地的供給源，也是農村發展用地的入占者。因此，城鄉結合部的土地利用管理成為控制城市擴張的關鍵。

在以土地利用規劃為主導的模式下，主要規劃思路是：統一配置城鎮村建設用地。城鄉一體化地區一般非農產業發達，城鄉居民點密集，農村人口非農產業化水平高，城市化進程快。因此，應從整體上規劃此類用地，以利于人流、物流、信息流的通暢。統一安排農用地布局。城鄉結合部的農用地一般具有城郊型和效益型的特點，并兼具綠色隔離帶的生態功能。因此，規劃從整體上考慮農用地的自然、區位、生產條件和功能要求，在全區域內統一布局。統一劃定生態環境建設體系用地。城鄉一體化地區一般都具有特定的經濟發展特色和方向，同時亦伴隨著一些特定的生態環境問題。

3.2 土地利用規劃與城市規劃協調

3.2.1 實行規劃的同步編制。在城市總體規劃和土地利用總體規劃的編制過程中，建議城市規劃行政主管部門和土地行政主管部門將“兩規”編制的基期年和目標年予以規范化、制度化，做到同步編制，并且其他相關規劃也應在規劃期限內進行編制，不得隨意改變規劃編制的期限。

3.2.2 人口規模預測的協調。城市總體規劃和土地利用總體規劃人口規模的預測關系到建設用地規模的預測，因此，在“兩規”的協調過程中，首先必須在人口統計口徑上達到一致，統一采用公安局、統計局、計生委等部門的調查統計數據；其次二者統計的行政區域范圍必須一致，要么統一以城市所在區鎮的市區人口，要么統一按鎮域人口或城市現狀建成區人口等，這樣的話，“兩規”所用的數據基礎是一樣的，由此確定的規劃建設人均用地指標也科學合理，可得到一致理解和統一執行。

3.2.3 建設用地規模控制目標統一。在“兩規”的協調中，目前以人均建設用地指標作為控制城鎮用地規模的標準，但它忽視了對城市建設用地擴張原因和影響因素、影響程度的研究，城市與區域之間的關系研究，從而影響了城鎮規模控制的效果。從城市理性擴張的角度，城市用地擴張的主要因素有人口增長、經濟發展規模、農地非農化后收入增加的經濟驅動力等，只有在對已有的擴張是否合理進行分析判斷的前提下，針對城市集約利用水平和閑置地、空地情況，根據對未來城市土地需求量研究和區域土地需求的矛盾，才能提出未來城市用地適宜擴張的范圍。

3.3 村鎮規劃與城市規劃銜接

3.3.1 實行統一的規劃控制指標體系，擴大規劃用地平衡表的研究范圍。城市規劃由市政府負責組織編制并監督實施，而村鎮規劃由鄉級人民政府負責組織編制，并監督實施。兩類規劃的編制水平不同，建設標準不同，實施力度也不同，因此城鄉一體化規劃要統一規劃指標體系。

3.3.2 加強生態環境建設

城鄉結合部較城市中心區有更好的生態環境基礎，同時由于處于復雜的管理環境，也更容易遭到破壞。因此實行城鄉一體化規劃應特別注意生態環境的建設，一方面可以為城區提供良好的生態屏障，改善環境質量，另一方面也可以使環境破壞、污染源向農村地區擴散的趨勢得到遏制，對城鄉結合部自身的發展也是一個有力的推動。

3.3.3 加強基礎設施建設。隨著時代的發展，基礎設施建設對社會經濟發展的推動作用越來越顯著。要使農村和城市能夠和諧發展，城鄉一體化規劃就應對城鄉結合部的基礎設施建設作出統一規劃。城鄉結合部的村鎮規劃應在城市總體規劃的指導下，充分了解城市基礎設施規劃趨勢，并與之有效銜接。

4 城鄉一體化規劃管理體制

4.1 健全規劃編制和管理的組織體系

城鄉規劃的編制過程實質上是一個技術立法的過程，不僅要求編制者具有良好的政治修養、專業技能和業務素質，而且對于規劃對象要有相當的熟悉程度和透徹的認識。規劃需要不斷總結和修編，一旦開展起來，將成為一項需要長期堅持和跟蹤的日常工作。這就使得建立一支穩定的高素質編制隊伍十分重要。

4.2 建立健全城鄉規劃監督制約機制

加強對城鄉規劃編制、審批和實施管理等規劃工作全過程的的監督和制約。城鄉規劃部門要主動接受同級人大、政府、社會輿論及公眾的監督；建立上級政府及其規劃部門對下級政府及其規劃部門行政行為的監督制度；強化內部監督，建立行政責任制及其行政錯誤追究制度；推行政務公開制度。

4.3 加強規劃行業管理

隨著我國城鎮化快速發展，城市大規模建設，規劃編制等規劃服務的業務量繁多，規劃成果的商品屬性突出，社會責任被弱化，導致規劃成果質量參差不齊，更有編制單位為迎合出資方的要求，而違背規劃原則編制規劃。因此要建立有效的市場管理機制和行業自律機制，使城市規劃編制人員樹立正確的指導思想，克服規劃編制過程中的浮躁心態，促進規劃編制的科學性。

5 結語

將城市與鄉村作為一個整體進行城鄉一體化的規劃研究，突破了以前以城鎮為中心的規劃思維局限，體現了區域整體性的綜合思想，從各方面來說都是符合未來發展趨勢的正確選擇，規劃管理者應開拓視野，創新思維，加強城鄉一體化規劃管理的相關研究與實踐，為城鄉健康發展作出努力。

[1]陳雯.“城鄉一體化”內涵的討論[J].現代經濟探討，2003.9.

[2]黃國勝，李同升.基于城鄉一體化發展模式的新農村建設探討[J].人文地理，2009.4.