統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)制度創(chuàng)新研究

王 寅,阮衍寧

(中共揚(yáng)州市委黨校,江蘇 揚(yáng)州 225009)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)制度創(chuàng)新研究

王 寅,阮衍寧

(中共揚(yáng)州市委黨校,江蘇 揚(yáng)州 225009)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的最大約束機(jī)制來自于各種正式制度約束。必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一開放競爭有序的勞動力市場;打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)制度;完善職業(yè)培訓(xùn)制度,提升勞動者的就業(yè)能力;強(qiáng)化政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的職能;積極探索社會保障制度改革,妥善解決農(nóng)民工的社會保障問題。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè);滯后性約束;路徑選擇

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的戰(zhàn)略是在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展足以達(dá)到“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的階段和建設(shè)“社會主義新農(nóng)村”的大背景下提出的。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,制度是一種社會的博弈規(guī)則,是人們所創(chuàng)造的用以限制人們相互交往的行為框架。制度在經(jīng)濟(jì)活動領(lǐng)域起著重要的作用,是經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)生變量。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡萊爾·福特·朗格也認(rèn)為,制度是提供尊重別人行動的保證,并且在復(fù)雜而不確定的經(jīng)濟(jì)關(guān)系世界里能帶來秩序的穩(wěn)定。制度設(shè)計(jì)者對制度的預(yù)期就是在盡可能的基礎(chǔ)上減少交易費(fèi)用,從而使社會總福利達(dá)到更高。因此,本文從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)問題的提出過程,分析統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)制度變遷的滯后性約束,探討統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)制度創(chuàng)新的路徑選擇。

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)問題的提出過程

從理論上看,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)理論體系的一個重要內(nèi)容,是對傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下城鄉(xiāng)就業(yè)理論的摒棄。在我國傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,勞動力從制度上被分為城鎮(zhèn)勞動力和農(nóng)村勞動力、本地勞動力和外來勞動力,城鄉(xiāng)勞動力實(shí)行的是不同的就業(yè)政策和社會保障政策。沒有政府的允許,農(nóng)村勞動力不能在城市中自由尋找就業(yè)崗位,也不能跨區(qū)域?qū)ふ揖蜆I(yè)崗位,政府在就業(yè)管理上實(shí)行的是“統(tǒng)包統(tǒng)配”的管理模式,是勞動力資源的實(shí)際支配者和擁有者。這種城鄉(xiāng)分割的二元勞動力市場是與我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革相悖的。而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)就是要打破傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的利用行政手段將勞動力分割為城鎮(zhèn)勞動力和農(nóng)村勞動力、本地勞動力和外來勞動力的就業(yè)管理體制和社會保障體制,按照市場經(jīng)濟(jì)的要求,承認(rèn)和實(shí)現(xiàn)勞動力擇業(yè)自由和選擇工作地點(diǎn)的自由,讓勞動力受經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)節(jié)在城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、行業(yè)間流動,實(shí)現(xiàn)勞動力市場的自由公平競爭。

關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的實(shí)踐與政策,早在1991年1月,原勞動部、農(nóng)業(yè)部和國務(wù)院發(fā)展研究中心就提出了進(jìn)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)管理的精神。1993年十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中明提出要建立勞動力市場,根據(jù)這個精神,原勞動部提出要在“九五”期末基本形成現(xiàn)代勞動力市場的雛形,逐步消除城鄉(xiāng)勞動力的身份差別。2000年8月,勞動和社會保障部、原國家計(jì)委等七部委發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村勞動力開發(fā)就業(yè)試點(diǎn)工作的通知》,要求有條件的地區(qū)先行試點(diǎn),目標(biāo)即在于取消城鄉(xiāng)就業(yè)方面的不合理界限,探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的途徑,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力市場的真正融合,取得經(jīng)驗(yàn)后再向全國其他地區(qū)推廣。但是,在20世紀(jì)后期,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)基本上只是停留于局部地區(qū)的試點(diǎn)上,統(tǒng)籌的重心是城市特別是國有企業(yè)下崗失業(yè)人員的再就業(yè),其基本政策取向是引導(dǎo)農(nóng)村勞動力有序流動,以滿足城市勞動力市場的需要,避免對城市就業(yè)帶來沖擊。從促進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、推進(jìn)城市化進(jìn)程、城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的高度來把握和解決好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)問題,還未提上政府工作的重要日程。

進(jìn)入21世紀(jì),國有企業(yè)改革取得重大進(jìn)展,擴(kuò)大內(nèi)需、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定、縮小城鄉(xiāng)差別、滿足國際制造業(yè)向中國轉(zhuǎn)移對勞動力數(shù)量和質(zhì)量的要求等,都對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)提出了現(xiàn)實(shí)的要求和全新的內(nèi)涵。黨的十六屆三中全會明確提出了“五個統(tǒng)籌”的思想,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè),不僅是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要內(nèi)容,而且也貫穿于其他幾個重要統(tǒng)籌之中。由于我國各地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的時間也不可能做到整齊劃一,從2003年開始,國家正在逐步取消限制農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的一些政策規(guī)定,并且明確要求各級政府努力改善農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的環(huán)境。2004年開始,國家實(shí)施以農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)為主要內(nèi)容的“陽光工程”。這些舉措對于保障農(nóng)村勞動力的平等就業(yè)權(quán)益,無疑具有重要的意義。

2005年以來,從中央高層到國家勞動和社會保障部都對建立城鄉(xiāng)一體的勞動力市場給予了高度關(guān)注。啟動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)被列入國務(wù)院關(guān)于深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見和2006年工作要點(diǎn)中。勞動和社會保障部與2006年8月專門成立了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)試點(diǎn)工作指導(dǎo)小組,并在全國選定了“就業(yè)工作基礎(chǔ)較好、管理服務(wù)能力較強(qiáng)、改革創(chuàng)新積極性高”的48個試點(diǎn)地區(qū),從2006年下半年到2008年底兩年半的時間里,在包括就業(yè)服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)、社會保障等在內(nèi)的城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)方面進(jìn)行探索。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)制度變遷的滯后性約束

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè),實(shí)質(zhì)上就是區(qū)域間勞動力市場的統(tǒng)一和開放。其本質(zhì)是一種制度安排,是勞動力在城鄉(xiāng)間、區(qū)域間有序流動和保證勞動力有效交易的一系列機(jī)制。作為一種新的制度安排,它的建立就意味著要打破過去已有的制度安排,而舊有的制度慣性必然會影響到新制度的建立。從目前的實(shí)踐來看,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的最大約束機(jī)制來自于各種正式制度約束。

戶籍制度約束。戶籍制度是指戶籍管理制度,是政府職能部門對所轄居民的基本狀況進(jìn)行登記并進(jìn)行相關(guān)管理的一項(xiàng)國家行政管理制度,其目的在于維護(hù)社會治安和提供人口統(tǒng)計(jì)資料。從本質(zhì)上來看,它是為了使國民可以有效地享有國家的公共產(chǎn)品和承擔(dān)基本義務(wù),而在尊重國民權(quán)利的基礎(chǔ)上實(shí)行的行政管理服務(wù)制度。然而,我國的戶籍制度卻有著不同尋常的意義,它把我國公民分為城鎮(zhèn)居民(非農(nóng)業(yè)人口)和農(nóng)村居民(農(nóng)業(yè)人口)兩大階層。它對我國社會經(jīng)濟(jì)的影響已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了戶籍制度本身,成為我國二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的象征。戶籍制度造成了城鄉(xiāng)居民在收入分配、勞動就業(yè)、社會福利、文化教育等方面的差別。就勞動就業(yè)方面的城鄉(xiāng)差別來說,當(dāng)前,我國城鄉(xiāng)勞動就業(yè)是很不平等的,國家對具有城市戶口的失業(yè)者盡可能給予充分就業(yè)的機(jī)會,而對進(jìn)城謀生的農(nóng)民工卻進(jìn)行各種限制,只有那些從城鎮(zhèn)招收不到職工的企業(yè),如重活、臟活和危險(xiǎn)性行業(yè)才從農(nóng)村招收輪換工、協(xié)議工。我國現(xiàn)行的戶籍制度,雖然在維持社會穩(wěn)定,控制大中城市人口膨脹,加強(qiáng)城鄉(xiāng)人口管理方面發(fā)揮了重要作用。但是,它是一種把農(nóng)民束縛在土地上,維護(hù)城鄉(xiāng)分割狀態(tài),與實(shí)施城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌和建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相背離的制度。由于戶籍制度的存在,使絕大多數(shù)農(nóng)村勞動力和他們的家屬不能得到城市永久居住的法律認(rèn)可,他們的遷移預(yù)期只能是暫時的或流動的,從而形成了我國勞動力遷移中既有流出又有回流的特殊現(xiàn)象。所以,戶籍制度破壞了城鄉(xiāng)多方面的協(xié)調(diào)平衡,成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)難以跨越的第一道障礙。

區(qū)隔就業(yè)政策的限制。我國的就業(yè)政策是一種區(qū)隔的模式,這首先表現(xiàn)在地區(qū)分割和先后順序上,這種就業(yè)政策應(yīng)該說是直接適應(yīng)于過去的戶籍管理制度和保證社會穩(wěn)定目標(biāo)的基本策略。這種就業(yè)政策通常依照“先城鎮(zhèn)、后農(nóng)村”,“先本地、后外地”的原則實(shí)施。主要是希望固化人口的居住和活動區(qū)域,以方便行政管理。因此,各個地區(qū)都是以本區(qū)的就業(yè)為目標(biāo)制定相應(yīng)的政策,與此相反的是,企業(yè)生產(chǎn)則是從自身經(jīng)濟(jì)利益出發(fā),在效率原則的驅(qū)使下,更愿意雇用工資低、無任何社會保險(xiǎn)要求的農(nóng)民工,從而導(dǎo)致城鎮(zhèn)失業(yè)人員和下崗職工就業(yè)再就業(yè)的難度加大,并由此造成了我國經(jīng)濟(jì)高增長和城鎮(zhèn)高失業(yè)并存的現(xiàn)象。一些地方政府為了緩解城鎮(zhèn)就業(yè)壓力,還經(jīng)常運(yùn)用帶有“歧視性”的行政手段,對農(nóng)民工進(jìn)行清退或通過各種收費(fèi)項(xiàng)目來提高農(nóng)民工進(jìn)入城市的成本,這些“反失業(yè)”的舉措,實(shí)質(zhì)上是政府行為失范而帶來的一種針對農(nóng)村勞動者的“用工歧視”政策,它嚴(yán)重破壞了就業(yè)競爭的公平性,導(dǎo)致了就業(yè)機(jī)制的扭曲,成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的又一道門檻。

農(nóng)村社會保障的缺失。社會保障是一個國家或地區(qū)以社會的力量,保證所屬的全體社會成員都能達(dá)到最低生活水平而形成的一種分配關(guān)系,它提供的對象是全體社會成員。由于我國長期城鄉(xiāng)分割的管理體制的存在,社會保障也被分割為城鄉(xiāng)二元的保障體系。城市職工大多擁有失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老和住房等社會保障,而占總?cè)丝?0%的廣大農(nóng)村的社會保障幾乎是空白,幾畝薄田既是他們生活的來源又是他們養(yǎng)老的倚靠。就連多次強(qiáng)調(diào)的“兩個確保”——最低工資保障、最低生活費(fèi)保障也把農(nóng)民排除在外。從城鎮(zhèn)勞動力流動的角度來看,缺失的農(nóng)村社會保障同樣限制了城鎮(zhèn)勞動力的流動意愿,因?yàn)槿绻艞壛顺擎?zhèn)的就業(yè)機(jī)會就意味著放棄相關(guān)的養(yǎng)老、醫(yī)療等多種社會保障服務(wù)而選擇沒有保障的生活。作為經(jīng)濟(jì)理性人,人們很難對這樣的選擇有所偏好。所以,現(xiàn)行社會保障制度同樣成為勞動力流動的障礙,社會保障制度不完善,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)就不能徹底實(shí)施。

城鄉(xiāng)有別的就業(yè)服務(wù)制度。由于我國的第二、第三產(chǎn)業(yè)多集中在城鎮(zhèn),城鎮(zhèn)就成為勞動力需求的主要場所,職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)和技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)也多集中于城鎮(zhèn),為城鎮(zhèn)勞動力和企業(yè)提供供求信息,農(nóng)村勞動力卻難以在本地通過這些就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)及時地了解就業(yè)信息,這種信息不足和不對稱的狀況,必然要增加農(nóng)村人口去城市搜尋就業(yè)信息成本。比如,在城鎮(zhèn)中進(jìn)行學(xué)習(xí)或接受訓(xùn)練,必須支付必要的食宿、交通等費(fèi)用,這些開支對于較低收入水平的農(nóng)村人口是無法支付的。所以,農(nóng)村中缺乏必要的就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu),影響了農(nóng)村勞動力及時掌握勞動力市場的供求信息和及時做出進(jìn)行技能培訓(xùn)的決策,對農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移是不利的。

勞動力市場分割制度。這些年的經(jīng)濟(jì)體制改革使我國傳統(tǒng)體制下嚴(yán)格的二元分割的勞動力市場被打破,但是勞動力流動性的增強(qiáng)并不意味著進(jìn)入城市市場的農(nóng)村勞動力能夠獲得與城市居民平等的社會經(jīng)濟(jì)地位和公平就業(yè)的格局。我國目前的勞動力市場依然具有二元特征,即城市社會中普遍存在的“首屬勞動力市場”和“次屬勞動力市場”。二元的勞動力市場對農(nóng)村勞動力進(jìn)入某些行業(yè)和崗位設(shè)置了制度約束,使得他們只能在那些城市人不愿意從事的領(lǐng)域,以接受較低的工資和沒有相應(yīng)的保險(xiǎn)為條件來尋找工作,導(dǎo)致其人身沒有任何保障,就業(yè)極不穩(wěn)定。在這種二元分割的態(tài)勢下,不可能出現(xiàn)完全意義上的勞動力市場,作為要素市場的一部分,勞動力市場的發(fā)育不全或二元分割,對整個市場體系的建設(shè)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展都是不利的。從社會發(fā)展的角度來看,二元分割的勞動力市場會加劇城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡,拉大城鄉(xiāng)之間的差距,不利于我國和諧社會的構(gòu)建和新農(nóng)村建設(shè)的順利完成。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)制度創(chuàng)新的路徑選擇

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)作為一種理論和制度創(chuàng)新,既需要政府廢除舊制度的決心,更需要建立新制度的恒心,可以從以下方面進(jìn)行制度創(chuàng)新:

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一開放競爭有序的勞動力市場。建立起統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)一體化的市場體系,按照公平競爭的原則合理配置人力資源,取消限制勞動力在城鄉(xiāng)間和區(qū)域間流動的不合理規(guī)定,打破就業(yè)的城鄉(xiāng)壁壘和地區(qū)壁壘,充分發(fā)揮市場在勞動力資源配置中的基礎(chǔ)性作用,為城鄉(xiāng)勞動力的就業(yè)創(chuàng)造良好的條件和環(huán)境。首先是盡快建立起權(quán)威和信譽(yù)度較高的全國統(tǒng)一的供需信息搜尋與組織和管理制度。在市場導(dǎo)向就業(yè)機(jī)制下,勞動力供需信息機(jī)制運(yùn)作的狀況如何,對城鄉(xiāng)失業(yè)人員的就業(yè)或轉(zhuǎn)移有重大影響。因此,適應(yīng)市場取向就業(yè)制度改革的需要,必須切實(shí)抓好勞動力供需信息搜尋的網(wǎng)絡(luò)建設(shè),并通過對全國城鄉(xiāng)廣泛的勞動力資源調(diào)查與需求預(yù)測,及時掌握其供求狀況。同時,做好信息的收集、整理、儲存、交流、傳播和咨詢工作,發(fā)揮信息的引導(dǎo)作用,為城鄉(xiāng)勞動者尤其是農(nóng)村剩余勞動力有序轉(zhuǎn)移提供優(yōu)質(zhì)的信息服務(wù)。其次是打破身份界限,統(tǒng)一用工手續(xù)和待遇。把進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工和城鎮(zhèn)就業(yè)人員同等對待,按照“按勞分配、同工同酬”的原則,勞動力按價(jià)值規(guī)律交換。嚴(yán)格招工手續(xù),并落實(shí)有關(guān)用工政策,破除職工的所有制身份界限,將城鄉(xiāng)勞動力納入統(tǒng)一的保障管理范圍,依法規(guī)范從業(yè)環(huán)境,保障城鄉(xiāng)弱勢群體的各項(xiàng)合法權(quán)益。再次是調(diào)整政府行為和勞動政策的目標(biāo)取向,發(fā)揮各級政府勞動部門在構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動力市場中的積極作用。通過戶籍和保障等一系列制度創(chuàng)新,提供城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動力市場有序運(yùn)作的制度框架,綜合運(yùn)用法制、經(jīng)濟(jì)和信息的手段,從宏觀上調(diào)控社會失業(yè)率和規(guī)范市場行為。最后是擴(kuò)大農(nóng)村勞務(wù)輸出組織化程度。整合政府部門、農(nóng)村基層組織和社會有關(guān)組織在促進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)方面的作用,開展有組織的勞務(wù)輸出。加強(qiáng)地區(qū)間勞務(wù)協(xié)作,通過訂單培訓(xùn)、定向輸出,提高農(nóng)民外出務(wù)工組織程度。

打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)制度。解決就業(yè)矛盾,必須建立和完善勞動者自主就業(yè)為主導(dǎo)、以政府法律為基礎(chǔ)、以市場為導(dǎo)向的現(xiàn)代就業(yè)制度。切實(shí)落實(shí)“勞動者自主就業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)”的方針。一是堅(jiān)持“人本服務(wù)”的理念,落實(shí)“就業(yè)優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略。經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略有兩種不同的思路,一是經(jīng)濟(jì)優(yōu)先論,二是就業(yè)優(yōu)先論。我國目前的基本國情決定了中國應(yīng)當(dāng)選擇“以就業(yè)為中心”的經(jīng)濟(jì)增長模式,把擴(kuò)大就業(yè)作為一項(xiàng)基本國策。就業(yè)作為民生之本和安國之策,作為經(jīng)濟(jì)增長的源泉,應(yīng)當(dāng)處于獨(dú)立的、優(yōu)先的地位。政府應(yīng)堅(jiān)持通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、深化改革、協(xié)調(diào)發(fā)展城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)以及完善社會保障體系等措施來促進(jìn)就業(yè),擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模,努力把失業(yè)率控制在社會可承受的限度內(nèi)。二是以統(tǒng)籌規(guī)劃和規(guī)范用工為基礎(chǔ),建立現(xiàn)代就業(yè)制度。認(rèn)真開展城鄉(xiāng)勞動力資源調(diào)查,全面掌握城鄉(xiāng)勞動力資源狀況,制定和實(shí)施城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)規(guī)劃,提供政策保證措施;在就業(yè)管理服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)、維護(hù)權(quán)益和社會保障等方面做出統(tǒng)籌規(guī)劃,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)管理,統(tǒng)籌規(guī)劃人力資源開發(fā)利用。城市公共就業(yè)服務(wù)走出城市,延伸到農(nóng)村和農(nóng)民,服務(wù)機(jī)構(gòu)普遍向農(nóng)民工開放,免費(fèi)為他們提供政策咨詢、就業(yè)信息、職業(yè)介紹和職業(yè)指導(dǎo)等基本服務(wù);充分發(fā)揮民辦職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)、勞務(wù)輸出組織的作用,為廣大城鄉(xiāng)居民提供誠信服務(wù)。建立和完善公共就業(yè)服務(wù)體系,加強(qiáng)和改善針對農(nóng)民工的就業(yè)服務(wù)。加強(qiáng)企業(yè)勞動用工管理。切實(shí)維護(hù)城鄉(xiāng)勞動者權(quán)益。

完善職業(yè)培訓(xùn)制度,提升勞動者的就業(yè)能力。針對城鄉(xiāng)就業(yè)困難群體整體素質(zhì)不適應(yīng)崗位需求的現(xiàn)實(shí),通過加強(qiáng)職業(yè)教育和培訓(xùn)提高就業(yè)能力、工作能力和職業(yè)轉(zhuǎn)換能力,解決勞動者素質(zhì)結(jié)構(gòu)和崗位需求不對接的問題。通過政府加大財(cái)政支持農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)的力度,逐步建立起以政府投入為主導(dǎo),受教育者、用人單位和社會共同分擔(dān)、多種所有制并存和多渠道增加農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)投入的新機(jī)制。建立多元化的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。改變過去單一由就業(yè)培訓(xùn)部門承擔(dān)培訓(xùn)工作的做法,整合各類培訓(xùn)資源,廣泛建立培訓(xùn)基地,形成培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。建立“多輪驅(qū)動”的培訓(xùn)體系。形成政府購買培訓(xùn)成果、城鄉(xiāng)勞動者積極參與培訓(xùn)的新機(jī)制。

強(qiáng)化政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的職能。政府主動選擇、統(tǒng)籌規(guī)劃、實(shí)施積極的促進(jìn)就業(yè)政策,在深化改革、促進(jìn)發(fā)展與結(jié)構(gòu)調(diào)整中努力擴(kuò)大就業(yè)。首先是以國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康增長來帶動就業(yè)。在制定經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策時,突出創(chuàng)造就業(yè)崗位和擴(kuò)大就業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo),把創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會作為重要的發(fā)展目標(biāo),并積極體現(xiàn)到制定國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)稅政策、投資政策、金融貨幣政策等宏觀經(jīng)濟(jì)政策上來,實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展和促進(jìn)充分就業(yè)的雙重目標(biāo)。其次是明確職能定位,為城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動力市場發(fā)育創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。為了更充分地發(fā)揮市場機(jī)制在勞動力資源配置中的基礎(chǔ)性作用,形成以勞動者自主擇業(yè)、創(chuàng)業(yè)為主導(dǎo),以市場調(diào)節(jié)就業(yè)為基礎(chǔ),以政府促進(jìn)就業(yè)為動力的市場化就業(yè)機(jī)制,政府必須采取措施建設(shè)和完善創(chuàng)業(yè)與就業(yè)環(huán)境。主要措施包括加快法制建設(shè)步伐,規(guī)范勞動力市場秩序,建立和完善統(tǒng)籌就業(yè)的政策體系。再次是構(gòu)建以就業(yè)為核心的公共政策體系,竭力擴(kuò)大勞動就業(yè)。一是把增加就業(yè)作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)和考核各級政府政績的重要方面。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的角度,應(yīng)該把增加就業(yè)作為考核各級政府政績的重要指標(biāo),將勞動力資源開發(fā)利用列入經(jīng)濟(jì)投資和規(guī)劃中,使政府在制定產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、招商引資、結(jié)構(gòu)調(diào)整以及發(fā)展新的經(jīng)濟(jì)組織時,充分考慮勞動力資源的國情,把創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會作為優(yōu)先考慮的指標(biāo)之一。二是加大政策投入以推動高校教育結(jié)構(gòu)改革。解決大學(xué)生的就業(yè)壓力,在高校之間的資源配置上引入競爭機(jī)制,以促使高校注重基于市場需求的投資回報(bào),促使其培養(yǎng)出來的畢業(yè)生在數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)上能與勞動力市場所需求的人力資源相匹配。此外是積極推進(jìn)勞動預(yù)備制度,加快提高青年勞動者素質(zhì)。勞動預(yù)備制度是國家為提高青年勞動者的素質(zhì),培養(yǎng)勞動后備軍而推行的一項(xiàng)新型勞動制度。政府在充分發(fā)揮現(xiàn)有教育培訓(xùn)資源作用的基礎(chǔ)上,建設(shè)一批能起示范和帶動作用的職業(yè)培訓(xùn)基地,提高培訓(xùn)的質(zhì)量和效益。同時政府應(yīng)該在職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)上要做好協(xié)調(diào)、多方籌措,確保青年職業(yè)培訓(xùn)的健康發(fā)展。最后是扶助就業(yè)困難群體,促進(jìn)社會安定。對于市場就業(yè)競爭中的特殊困難群體,政府對其采取特殊援助政策和措施,以避免就業(yè)矛盾激化引起社會動蕩。主要措施有:一是通過開發(fā)或直接購買公益性就業(yè)崗位、對吸收就業(yè)困難人員的企業(yè)實(shí)行就業(yè)補(bǔ)貼、為困難群體提供免費(fèi)轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)和各種就業(yè)服務(wù)等幫助其實(shí)現(xiàn)就業(yè)和再就業(yè)。二是實(shí)行政府扶持與市場化運(yùn)作相結(jié)合的創(chuàng)業(yè)扶持政策,改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境,開展“創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)”,鼓勵個人創(chuàng)業(yè)并以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。三是通過政府援助下的勞動力退出政策創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。

積極探索社會保障制度改革,妥善解決農(nóng)民工的社會保障問題。從農(nóng)民工的迫切需要和實(shí)際可行出發(fā),區(qū)分輕重緩急,堅(jiān)持分層次實(shí)行不同政策和分階段逐步推進(jìn)的原則,先解決農(nóng)民工最迫切、最急需、最基本的社會保障需求,視社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平再逐步到位。一是盡快出臺農(nóng)民工社會保險(xiǎn)問題指導(dǎo)性意見,以規(guī)范各地工作。二是按輕重緩急逐步推進(jìn)農(nóng)民工社會保險(xiǎn)工作。目前,最迫切的是盡快確立農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)制度。三是建立農(nóng)民工的醫(yī)療保障機(jī)制。疾病尤其是重大疾病不僅會導(dǎo)致農(nóng)民工失去工作,而且極易使其陷入貧困,這使得大病醫(yī)療保障成為農(nóng)民工的現(xiàn)實(shí)需要。四是完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,盡早實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)部分的全國統(tǒng)籌,并將過渡性的個人賬戶制度向國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)換。

總之,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)不是單純的農(nóng)民進(jìn)城和人口轉(zhuǎn)移,也不是單純的城市規(guī)模的擴(kuò)張,它既是一個城鄉(xiāng)地域之間各種要素的交融和優(yōu)化組合的漸進(jìn)過程,又是一個城鄉(xiāng)空間、人口、社會、經(jīng)濟(jì)復(fù)合演化的結(jié)果,是一項(xiàng)復(fù)雜的工程。所以,必須從城鄉(xiāng)一體化和協(xié)調(diào)發(fā)展的新體制出發(fā),打破有損農(nóng)民利益的制度壁壘,從國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展全局的高度,把城市就業(yè)和農(nóng)村就業(yè)作為一個有機(jī)的整體來看待,一體化地考慮就業(yè)與產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、社會事業(yè)發(fā)展政策等,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃、良性互動和整體健康發(fā)展。

責(zé)任編輯:黃 杰

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1004-1605(2010)08/09-0164-05

王寅(1963-),男,江蘇江都人,中共揚(yáng)州市委黨校行管法學(xué)教研室主任,主要研究方向?yàn)槔碚摻?jīng)濟(jì);阮衍寧(1953-),男,江蘇揚(yáng)州人,中共揚(yáng)州市委黨校函授處處長,主要研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)。