河北試水財政省管縣

文|本刊記者 朱文強 河北報道

河北試水財政省管縣

文|本刊記者 朱文強 河北報道

作為財政部首批“擴權強縣”改革試點省份之一，推行了5年的河北省直管縣改革卻只能在深水區匍匐前行，權力下放的背后是各方利益的重新調整和分配，而財政管理與行政管理的錯位，又增添了財政資源科學配置的難度

“辦理一個房產項目手續，要用一年甚至三年時間，蓋166枚公章，涉及94項收費，除非我們的地底下是金磚，否則誰還來我們這里搞開發？”2009年2月13日，河北省委書記張云川在全省干部作風大會上大發雷霆。

張云川的擔心并非空穴來風，于2005年啟動的“擴權強縣”改革在河北一直不溫不火地進行著，直到去年，在一些項目的審批環節上仍然繁冗復雜，這讓河北高層決心加大力度實施改革。

“繼續推進省直管縣財政管理方式改革，直管范圍擴大到92個縣。”92，這個出現在今年河北省政府工作報告中的數字引起了廣泛關注，財政直管縣占全省136個縣(市)的2/3，意味著河北省直管縣財政體制改革步入深水區。

初次放權涉及27個政府部門

作為財政部首批“擴權強縣”改革試點省份之一，2005年，河北省啟動了22個“擴權強縣”改革試點，2009年，又將43個產糧大縣(市)納入省財政直管。

2009年2月27日，河北省下發《河北省人民政府關于實行省直管縣財政體制的通知》（冀政〔2009〕51號），將擴權縣（市）和納入省財政直接管理的產糧大縣（市）統一為“省財政直管縣”，實行統一的省財政直接管理體制。

至此，河北省直管縣財政體制改革破冰，這次改革涉及財政收入劃分、財政支出責任界定、體制基數核定和管理方式等內容。大名縣委書記王曉樺說：“目前，一些審批權限已經逐步下放到縣一級。”

這意味著河北省賦予直管縣與設區市部分相同的經濟和社會管理權限，初次放權涉及到省27個政府部門，包括計劃直接上報、財政直接結算等11個方面62項管理權限。

實行省直管縣財政體制后，設區市原則上不再分享直管縣的財政收入，但保留上年度財政收入分享基數。以增值稅為例，擴權強縣后，中央分享75%，省分享10%，直管縣分享15%。原屬設區市的10%全部留給擴權縣。

2009年4月1日起，河北省正式對原有22個擴權縣市和新納入省財政直接管理的43個產糧大縣，實行統一的省直接管理財政體制。“擴權強縣”改革帶來的最直接變化就是減少了大量中間環節，資金運行的效率提高。

事實上，在縣級地方官員中，對財政“省管縣”的期待由來已久。在“市管縣”體制下，地市往往扮演著“中轉站”的角色，資金使用效率低下的問題飽受詬病。這些早已暴露的弊端，不僅沒有拉動周邊縣域經濟的發展，反而成了縣域經濟的“抽水機”。地市往往為了發展與縣爭資源、爭土地、爭項目，部分市縣內耗嚴重。而縣里擔憂的是，財政“省直管縣”后，市有可能不再出臺針對“省直管縣”的政策和配套項目資金，而權力也不會輕易徹底下放。

地級市地盤擴張

河北省所轄11個地級市共136個縣（市），縣級區劃數量僅少于四川省，排在全國第二，縣級官員們希望通過這項財政體制改革實現基本公共服務均等化。而在地級市官員眼中，這項改革對他們的權力造成的極大的制約。

如何讓地級市放權成為“省管縣”改革成功與否的關鍵因素。然而，河北在改革推進過程中的小心謹慎卻造成“擴權強縣”之后，許多地級市開始大肆擴張地盤。行政區劃改革不到位，讓河北“省管縣”改革面臨無形的阻力。

有專家指出，如果全面實行“省管縣”，在一定程度上縣與地級市可以平起平坐，這確實容易導致地級市產生擴大城市規模的沖動。

在河北“擴權強縣”改革中，被列為“省管縣”的大多是距離中心城市較遠的縣市，平山縣、大名縣等國家級貧困縣也進入了“省管縣”的行列。在王曉樺看來，擴權減少了部分審批環節，但效果如何還無法做出判斷，“一些經濟實力強的縣市效果可能更好些。”

在此之前，唐山市和保定市已先后完成對中心城市周邊縣市的吞并。河北省會石家莊市的擴城計劃進行得卻并不順利，至今仍沒有實現把正定、鹿泉、藁城、欒城四個周邊縣納入石家莊市，按照城區的功能來建設管理的想法。目前，石家莊市已著手建立濱河新區，這個總面積約135平方公里的新區規劃，從某種意義上彌補了石家莊的擴城失利。

“河北省現在只有22個擴權縣試點，用不了幾年就會施行省管縣，有些縣現在能拿進來就拿進來了，拿不進來就被省里拿走了。”石家莊市一位官員說。

中央黨校研究室副主任周天勇表示，縣改區這種區劃調整，在省直管縣財政體制改革的過程中，應當先暫停下來。過去在空間、經濟上沒有聯系的一些縣，已經改為地級市區的，如果阻力不是太大，應當改回縣或者縣級市，由省直管。

權與利的重新分配

河北的“擴權強縣”在深水區只能匍匐前行。

“省直管縣是對利益的重新調整，對權力的重新分配。”中國社會科學院財貿所副研究員張斌說。實行省管縣在擴大縣級經濟實力的同時，也會給中心城市的擴張造成負面影響。于是吞縣變區，控權不放成為了某些地級市應對的辦法。

河北省財政廳廳長齊守印說：“河北136個縣(市)的財政經濟實力相差較大，區域發展潛力也極不平衡。省直管縣財政體制改革是個挑戰，同時也需要其他改革相配套。”

民建河北省委在今年河北省兩會期間提出《關于推進省直管縣財政改革的建議》，建議一針見血地指出了目前河北“擴權強縣”改革中，財政運行及管理的問題。一是擴權縣(市)縣域間自然條件、經濟基礎不同，經濟發展不平衡，經濟水平差距較大。二是由于當前財政體制中中央分享主要稅種且稅收分享比例過高、部分縣(市)產業結構單一、稅源結構不合理，造成有的擴權縣(市)財力增長緩慢，縣級財政抵御風險能力較低。三是縣級財政管理不夠規范，人為調節財政收入現象比較普遍。四是縣級政府性債務規模較大，財政運行存在潛在風險，大部分擴權縣(市)財政面臨較大的償債壓力。

目前實行的省直管縣改革僅限于財政體制改革，人事權、行政權如何進行配套還有待進一步的政策支持。另外，地級市“掌權不放”或者變相收權的現實也給改革帶來不小的阻力。

國家行政學院教授汪玉凱說：“中國實施市管縣已經有20多年的歷史，由此形成的利益權力集團，將是改革的一大阻礙。省管縣，將地級市架空，就涉及到利益重新分配的問題。比如以前縣的財政收入被市里截留，現在直接交到省里，市的財政收入減少。另外，很多配套性的制度也沒有制定，所以下放到縣的各項權力難以落實，省管縣改革缺乏制度保障。”

改革涉及各方利益，“省管縣”不僅是財權的問題，人事權、行政管理權等也必須一并考慮。財政體制上縣直接與省結算，而行政體制仍然是縣對市。財政管理與行政管理的錯位，對于實現財政資源的科學配置帶來很大的難度。