行政治理的價值理性與政府效能目標實現

張麗娟

（贛南師范學院 江西贛州 341000）

在我國社會轉型期內，政府行政的效率和政府形象都面臨著前所未有的挑戰和巨大壓力，一些地方政府開展 “效能革命”，目標之一是提高政府服務質量，輕管理重服務，在依法行政的基礎上，最大程度地發揮行政機關的服務功能。當今社會已經進入了“績效時代”，政府行政治理也進入了隨大流趨勢，政府工作的宗旨就是一切為了人民，所以，為了成為一個有責任、有擔當的政府，必須優化服務質量，提高服務效能。塑造政府機關形象，是政府形象的重要組成部分，而這種種的一切都要求我們認真創建效能型政府，從根本上、體制上改善行政發展環境，提升政府形象、知名度和美譽度。

一、行政治理的價值理性

馬克斯·韋伯將人的理性分為價值理性和工具理性。所謂價值理性即 “通過有意識地對一個特定的舉止的——倫理的、美學的、宗教的或作任何其他闡釋的——無條件的固有價值的純粹信仰，不管是否取得成就［1］。”價值理性基于某種價值信仰之上，強調終極的價值關懷。在政府的公共治理中的價值理性，更多地強調了公共管理過程中的的公共性、服務性和政府與公民社會的合作共治性，這些特性的根本目的都是為了實現政府的效能化目標。新公共管理運動的興起，公共管理不僅堅持原始的“公共性”的價值理性和“合目的性”的工具理性，更多地是主張走企業化改革的政府，強調組織的效能，提出建設績效型政府，在政府治理過程中要求不僅將公民視為“顧客”，更應該給“顧客”以滿意的、效率高的服務。將政府治理中的理性價值界定到公平效應、服務取向、意識責任和有效治理，這些都體現了市場理念不斷地融入到政府管理的最具有操作性的環節，重點是要強化對公平、服務、責任和回應性等的關注，不斷體現現代公共行政的民主價值理念，從而不斷推進政府的效能建設。

二、行政價值理性中的生態要素與效能政府

對于行政理性價值的內涵，不可忽視的一個重要因素應該是行政生態要素。針對當前日益嚴峻的生態問題，人們已經習慣于將生態問題上升到政治的角度來認識和處理。行政生態理論認為，任何行政系統都不能與其社會環境截然分開，因為任何級別的行政系統的運行過程中要必然地與社會環境相互影響、相互作用，而且行政系統與社會環境之間的關系越密切，對社會環境的變化越敏感，越善于接受社會環境的需要，它就越能提高自己的效能和適應力。尤其是面對迅速變化和發展的社會環境，以管理社會公共事務為存在依據和基本職能的行政組織(政府)更必須不斷做出相應調整和變革，以完善組織結構，提高行政管理效能。伴隨著行政效能的提出，中國行政管理學會聯合課題組在《關于政府機關工作效率標準的研究報告》中指出：效能建設是以提高政府機關工作效率、管理效益和社會效益為目標，科學配置機關管理資源，優化機關管理要素，改善機關運作方式，改進機關工作作風，按照廉潔、勤政、務實、高效的要求，構筑機關效能保障體系的綜合性工作［2］。可見，雖然理論界與實踐界對效能政府給出的定義從字面上看存在表述的不同，但其實質內涵都是一樣的，即：強調效能政府是特定環境下能最佳實現政府的組織功能的政府。當然，現實中，由于不同級別的政府對自身組織功能的認識及其職能重心的把握不同，致使各級別政府所致力于建設的效能政府實踐呈現出多元狀況。不過，雖然目前各地效能政府實踐的重心各有差異，但無庸置疑的是，各地政府所建設的效能政府一定是匹配于中國特色社會主義市場經濟體制要求的服務型政府。

三、理性價值下效能目標的實現

秉承著服務行政范式的推行和強化，各級政府響應政策號召，提出效能化辦公，建設效能型政府，實現管理理念、管理方式和工作方式的創新，轉變政府職能把發展環境綜合整治與完善政府功能形象相結合，進一步搞好公共服務、管理服務和便民服務，建設廉潔、親政、務實、高效政府，為社會主義法制建設提供可靠的基礎。

（一）強化政府行政的效能意識和優化人員素質

政府行政效能目標的實現，最重要的是離不開服務于一線的政府公務人員，他們是治國理政的主體，是公共權力的行使者。政府的公務人員在實際工作中應該有較強的為民服務意識，提供效能服務的意識。公務人員應該具備“公務員精神”，這也是公務員政治素質、思想作風、道德情操、工作態度、精神風貌的綜合反映。具體包涵熱愛祖國、忠于人民，求真務實、開拓創新，顧全大局、團結協作，恪盡職守、廉潔奉公等幾個方面［3］。所以公務員隊伍素質的高低，直接決定著政府的管理水平，關系著社會各項事業發展的成效。因此，在各級政府建設效能政府的號召下，必須要求公務人員應該有“公務員精神”，只有具備這樣的精神，才能使其工作目標明確，在業務開展中有所追求，強化服務意識，從而從根本上提高服務效率。具體而言應該從“官本位”轉變為 “民本位”，做到執政為民和掌權為民，從人民群眾的根本利益這個核心來展開工作；從 “暗箱”到“透明”理念的轉變。這是要求政府的行政行為應該是一個受到廣泛監督的政府，這樣的政府才可能是腐敗最少的政府，這樣的政府也理應是效能最高的政府。同時，行政人員的良好素質是效能政府建設的堅實基礎和有力保障，不斷優化提升行政人員的總體素質，必將對效能政府的建設產生積極而深遠的影響。這種素質的提高不僅表現在 “全心全意為人民服務”的價值觀念，而且還體現在行政人員的專業素質方面。專業素質的提高和優化才能更好地完善本職工作，提高工作質量和工作效率。

（二）堅持依法行政，推進治理法治化

建設效能政府必須要做到從“人治”向“法治”理念的轉變。法治的理念要求政府依法行政，要依法界定和規范政府職能，按規則辦事，不能隨意行事，實現政府公共服務全面法治化。主要是：依法提供合法服務，也即政府提供社會公共服務時必須依照法律、法規和規章的規定進行，不得隨意做出影響社會公民和相關組織利益的決定程序，而且，當政府提供具有強制性的管理服務時，應注意聽取民眾的意見，要嚴格遵循法定程序，依法保障相對人、厲害關系人的知情權、參與權和救濟權；誠實守信服務，即政府非因法定事由并經法定程序，不得撤銷、變更已經生效的行政決定；提供高效便民服務，即政府公共服務應遵守法定時限，積極履行法定職責，提高辦事效率，要由法律、法規賦予其相應的執法手段，如政府違法或不當行使職權，保證提供優質、高效服務。

（三）進一步深化公共服務市場化改革

繼續推進行政體制改革，為治理的開展和效能政府的構建提供更為優越的社會環境，行政體制改革的目標之一在于建立公共治理體制，改進公共服務的供給方式，推進公共服務的市場化與社會化。推進我國社會主義市場經濟體制的健全和完善及市場化進程，不僅是推進績效和服務型政府建設的經濟基礎和制度保障，同時也為政府改進公共服務方式開辟了一條實踐路徑。現代政府應該是“有限政府”而不是“萬能政府”，政府職能有一個界限，發揮著有限的作用。公共選擇理論認為，政府活動的結果未必能校正市場失靈，政府活動本身也許就有問題，甚至造成更大的資源浪費，即政府失靈，主要包括政府決策的無效率、政府機構運轉的無效率和政府干預的無效率。長期以來，受計劃經濟體制影響，我國政府的職能定很不明確，管了很多不該管的事，該管的又沒管好，政府職能“越位”“缺位”“錯位”現象比較嚴重。所以為了更好的控制行政成本，必須要積極轉變政府職能，在公共部門引入私人部門市場競爭的工作方式“不僅可以為改革提供道義上的支持，而且可以為政府更有效地運轉提供切實可行的證據。”將一些原來由政府履行的公共服務職能交由非營利組織承擔，政府不再是“承包方”，而是“投資方”和“發包方”［4］；同時考慮到我國非營利組織發展較晚，力量較為分散，應該積極的培養非營利的發展，制定扶持非營利組織發展的相關法律法規，鼓勵建立政府與非營利組織間的合作關系，使其積極參與社會治理，發揮其“政府助手”的作用，唯有如此，才能更有效地實現政府內部的分權，深化政府機構改革，從而大大減少政府的隱性成本，減少行政支出。

（四）加強政府績效管理

2007年2月，溫總理在國務院廉政工作會議上強調，今年要在全國推行以行政首長為重點對象的行政問責制度，抓緊建立政府績效管理評價制度。政府績效管理是政府在積極履行公共責任的過程中講求內部管理與外部效應、數量與質量、經濟因素與倫理政治因素、剛性規范與柔性機制統一的基礎上，為獲得公共產出最大化的過程［5］。英國財政部把對政府績效“3E”要素結構定義為：“經濟，即輸入成本的降低程度；效率，即產出與投入之間的關系，最常用的效率測定概念是勞動生產率及單位成本；效果，即產出對目標所作貢獻的大小”。從政府績效管理的定義和要素結構來看，降低行政成本，提高行政效能都是實施政府績效管理的目標之一。要實現政府行政效能，必須加強政府全面績效管理。政府績效管理是一個完整的體系，包括績效目標、績效預算、績效評估等過程，對政府活動的全過程都進行績效監控，每政府行政的每一項工作都納入過程化管理，每個環節都在程序規定中對號入座，做到了凡事有人負責，凡事有人監督，辦事效率和服務質量都要有保障，確保政府活動低成本、高效率的達到預期的效果。此外，政府績效管理還應充分利用一些現代管理技術，建立起對政府績效全面的評估與控制體系，做好對政府行政的時候控制。可見，推行績效管理在控制我國行政成本的非理性增長從而提高行政效能有著積極的作用。

［1］陳寶勝.公共管理模式嬗變中的價值理性和工具理性［J］.江淮論壇,2009(4).

［2］中國行政管理學會聯合課題組.《關于政府機關工作效率標準的研究報告》［J］.中國行政管理,2003(3)：8-16.

［3］陳群祥.構建行政效能建設長效機制問題研究［J］.前沿,2009（1）.

［4］吳傳毅.由分權制衡的憲政原則看分權政府的構建［J］.行政論壇,2006（3）.

［5］卓越.政府績效管理概論［M］.高等教育出版社,2003：3.