“強鎮擴權”的諸多難題

馬斌

“強鎮擴權”的諸多難題

馬斌

強鎮擴權改革的實施有效地增強了鄉鎮政府的自主性，提高了行政效率和全面履行政府職能的能力，優化了發展的制度環境。但從體制改革的取向來看，強鎮擴權只是在現有行政管理體制框架下對縣鄉經濟社會管理權限的調整，而且強鎮擴權其本身是一種依靠行政力量破除阻礙市場經濟發展的體制性因素的行為，是一種通過重新分配公共權力資源推進區域經濟按市場規律運行的舉措，具有明顯的局限性和過渡性。強鎮擴權改革是一個政府間關系的重新調整過程，涉及重大利益的分配和制度的重構，其要深入推進面臨著諸多的體制性難題。

——法律上的障礙。在現行法律體系中，市縣的管理權限得到了明確的承認和體現。尤其是行政許可法實施以來，市縣政府部門的相關管理權限進一步得到了相關法律的明確，權力下放反而是對現行法律秩序的破壞。從目前強鎮擴權改革的實踐來看，各地普遍存在著權力下放的合法性不足的問題，如涉及行政許可和行政處罰的權限基本上是通過委托形式下放給鄉鎮政府行使的，但法律規定，行政機關只能在其法定職權范圍內，依照法律、法規、規章的規定，方可委托其他行政機關實施行政許可和行政處罰，因此，這些行政許可和行政處罰權的下放尚缺乏充足的法律依據。如此一來，大量以委托方式下放的權力都將遭受“權責不統一”的尷尬，即權力已下放給鄉鎮政府，但一旦引發訴訟，仍將原機關作為行政訴訟的被告。（行政復議中也存在這個問題）

——制度上的障礙。長期以來，我國政府間關系的安排基本上是按照“中央—省—市—縣—鄉”五級行政體制、下管一級的原則建立相關制度的。由于長期以來的行政層級體制，市縣對鄉鎮政府的管理在財政體制、干部人事、政績考核、項目審批、資源分配、公共服務等方面已經全面制度化、程序化了，很多制度的運行已經較為成熟。強鎮擴權深入實施之后，在不少領域縣鄉兩級政府將成為相對獨立的主體，這就涉及方方面面的制度變革，打破縣對鄉的各項管理制度，重新建構上下級政府間的制度關系和運行機制，其面臨的障礙和難度可想而知。

——利益上的障礙。改革是深層次的利益調整過程。強鎮擴權弱化了市縣政府對鄉鎮的控制力，必然會涉及利益重新分配的問題。據調查，相對一般鎮而言，目前中心鎮在財政稅收方面享受的優惠政策，主要體現在基數內分成、超收分成、增值稅專項分成、經營性土地出讓金凈收益返還等方面的分成比例略高于一般鎮10%左右。因此，作為改革的利益受損方——縣政府，就不可避免地會利用其行政層級上的優勢反對或阻礙改革的推進。

——觀念上的障礙。由于對當前發展階段、體制特征、中心城市作用等認識上的不同，當下推進強鎮擴權改革并非是一項取得各方共識的改革。國內外的經驗證明，大城市作為國家或區域性的經濟增長極，在輻射和帶動國家或區域經濟發展中具有一般中小城市所不可替代的作用，特別是在人才、信息、技術、金融和經濟運行質量等方面，大城市具有獨特的優勢。部分人士指出，中國當前已經進入了大都市化和都市經濟圈發展階段，培育大都市對增強國家綜合實力和國際競爭力的意義要遠大于培育縣域經濟，而且在中國特有的體制環境下，行政地位即政治權力因素對城市發展的影響會超過經濟因素的作用。而推進強鎮擴權、加快小城市發展會弱化區域中心城市的統籌協調能力，不利于壯大中心城市的發展，進而降低了整體經濟的競爭力。

（馬斌：浙江省政府研究室工作人員，政治學博士，副研究員。）