1979年后僑房政策法規探討現狀及反思

賴德繁

(華僑大學 公共管理學院 福建 泉州 362021)

一、前言

在1979年十一屆三中全會召開后，對“文革”期間犯下的錯誤進行撥亂反正，我國的僑務事業在1979年后也走向了正常的發展軌跡。就我國僑房而言，中央高層以及地方政府先后頒布實施僑房退還以及落實退還政策和法律法規。直至今日三十年以來全國各地的僑房退還才得以趨于全部落實。這三十年來的僑房退還落實過程充分反映了1979年后的中國政府社會管理執行力的跡象。對僑房的退還落實鮮有專家學者探討，即在中國華僑房產政策研究方面相對于中國華僑政策研究而言顯得非常薄弱。筆者認為在構建中國和諧社會的時代大背景下，為了構建和諧僑鄉開展晚清之后的僑務政策研究顯得意義重大并且形勢緊迫，新中國后的僑務政策研究中，僑房政策研究的重要性更為突出，因為僑房政策時保護華僑、歸僑、僑眷的權益的直接載體。這突顯出了當下開展僑房政策研究的緊迫性。基于此，筆者為了方便僑房政策的后續人員開展研究，對先賢的研究成果做系統的梳理與總結，希望此項工作能為僑房政策研究以及保護華僑、歸僑、僑眷的權益有所助益。

二、1979年后僑房政策法規探討現狀

第一，僑房政策執行角度。廖承志[1]對1979年前我國土地政策執行中因工作人員素質不高，政策宣傳不夠等偏差造成的僑房問題。莊善裕[2]在1980年代前期對“文革”期間僑房侵占主體進行了分類，并主張使用法律武器要回被侵占的僑房，但是受我國法制建設進程的限制，在當時必不可行。陳河清[3]和賴松齡[4]分別總結了1990年代前后廣西省、廣東省政府執行僑房返還的有益經驗。學者黃仁生作了更為深入的分析，他客觀公正的指出了部分政府領導人員把落實僑房政策當成“爭取僑心”、“發揮僑的優勢”、“引進僑資”手段的功利主義思想[5]，并引出了市場經濟發展后由于舊城區改造征地拆遷僑房，政府部門使用行政手段強行僑房業主拆遷安置出現的新僑房問題。他是首位從法理人人平等的原則上審視了僑房政策落實過程中存在的弊病，從學理上而言，這對今后僑房政策的落實具有很大的民主進步意義。王楓揭示了國家安置歸僑的華僑農場被侵占后，歸僑以《中華人民共和國歸僑僑眷保護法》及《中華人民共和國歸僑僑眷保護法實施辦法》的規定，向政府反映要求落實法規時，有些市縣和主管部門互相推諉，沒有人認真執行，致使所在地華僑農場、林場的問題久拖不決[6]。第二，經濟利益角度。中國實行市場經濟以后，社會結構發生了某種程度上的變遷，使得原本界線模糊不清的僑房又衍生出了僑房中的經濟適用房等。有學者指出除了珠海等歷史遺留問題不復雜的城市外，大多數城市的經租戶討回祖屋的行動推進得并不順利。其中的關鍵原因在于，數十年的流變之后，目前附著在各城市經租房上的利益已經不僅數量巨大，而且盤根錯節。在其中有直接利益的，不僅有經租房的業主和事實上住著經租房的租戶，還有地方上的房管部門。要想改變某個既有的利益格局總是很難的[7]。因各地情形不一，除了經濟適用房以外，各地出現了不同名目的各種房，例如廈門的申購房等。因此，落實僑房政策變得更為復雜，對此復雜的情形，筆者認為只有通過歷時性的分析，把握中國近代社會結構的變遷，梳理僑房的歷史時間脈絡，才能順利的解開落實僑房政策中經濟利益糾葛的結。第三，僑房財產的法律保護。先賢毛起雄對僑務法律權益做過相關探討和法律條文闡釋外，陳少英[8]全面探討了華僑房地產權益保護的各項法律適用問題如華僑房地產產權、買賣、租賃、典當、繼承、拆遷的法律保護，并回顧了落實僑房政策的歷史沿革。以上著述由于受該學科特征的限制，都只是基于文本上的解析，即僅僅是把有關歸僑、僑眷保護的法律抽象語言解讀為平素的生活語言。而對于中國官方政府本身在應用、執行華僑房產政策時以及僑房政策，歸僑僑眷保護法本身的內在關系未作探討。

三、反思

僑務政策中最應為關注的是僑房政策研究，僑房政策也是僑務政策研究中比較薄弱的內容層面。就僑房政策研究而言多數都是淺顯的事件表象記述。對僑房問題的學術研究為數不多，并且很零碎，缺乏系統性和歷時性的跟蹤研究。第一，從分析角度而言。當前學界對華僑房產政策貫徹實施的探討都是基于學者專業背景單一的角度，缺乏多角度的考察分析。第二，分析方法上，基本上是基于文本上的分析，然而對實際的貫徹實施調查相對不足這很大程度上影響了結論的可信度。對華僑權益保護的探討是一個專項系統工作，從華僑房產政策貫徹實施這方面的探討可以看出，學界對其分析的深度不夠，比如在探討僑房利益糾葛時，黃仁生只是提及而未深入分析，在這之后的學者也只是提出了僑房主體之間的利益格局而沒有提出解決之道。另外，華僑房產政策貫徹實施的主體是中國政府官方機構，這個主體應該擺在首要位置作為分析的重要對象，但是當前以僑房政策貫徹實施為內容對這一官方政府執行主體的分析尚沒人涉足，有的只是行政學界的專家學者們僅基于文本，咬文嚼字對政府行政理念，政府執行力等方面的學理論說。

基于以上分析，筆者認為:首先，對華僑房產政策貫徹實施，做一個長時段的歷史考察實屬必要。其次，開展實地調查即對華僑房產政策實施地的華僑、歸僑、僑眷當地其他民眾以及各政府工作部門和相關公共事務管理組織等做專項調研。最后，通過查閱、分析檔案、政策法律法規等資料文本對華僑房產政策貫徹實施系統梳理。利用個案研究方法以華僑房產政策貫徹實施為內容，分析中國官方政府在執行這一政策的執行能力，以探尋政府執行僑房政策中的困境。從而探討應對執行僑房政策中的困境以提升政府執行能力，最終更有利的保護華僑、歸僑、僑眷的權益。

[1]廖承志文集《僑鄉的土地改革》這是廖承志在一九五三年十一月召開的全國僑務擴大會議上所作的題為《四年來僑務工作報告》的一部分該文收錄于廖承志文集:233—238；詳見廖承志文集:236.

[2]莊善裕.提高認識運用法律武器確保華僑房屋不受侵犯[J].華僑大學論叢,1983-3.

[3]陳河清.略談廣西落實華僑私房遺留間題[J].

[4]賴松齡.廣東僑鄉土地改革的偏差及其糾正[J].

[5]黃仁生.解決僑房問題的關鍵何在[J].

[6]王楓.歸僑僑眷權益保護中的喜與憂[J].臺港澳僑.

[7]為什么經租房政策遲遲出不了臺，原因只在一個老道理:改變一個既有利益格局總是很難的.經濟期刊,2004-1:41.

[8]陳少英.華僑房地產權益的法律保護[M].吉林人民出版社，2001.