中國城市化進程中存在的問題
——淺談失土農民的根本出路

王苗微

（陜西師范大學 陜西 西安 710062）

中國城市化進程中存在的問題
——淺談失土農民的根本出路

王苗微

（陜西師范大學 陜西 西安 710062）

在當代中國城市化進程中，失土農民主要是指國家征用土地而完全或部分失去土地的農民。部分失去土地的農民，主要是指還留有部分土地的農民。而部分失去土地的農民就業情況可分為三種情況，一種仍然是從事農業工作；一種是從事非農業工作；一種是有時從事農業工作有時從事非農業工作。從城市化進程來看，從事非農業工作是失土農民就業的主要趨勢。因此，本文主要是對完全失去土地的農民從事非農業工作進行分析，進而揭示失土農民的根本出路。

城市化 失土農民 根本出路

隨著城市化進程不斷加快，中國每年都有失土農民進城就業，謀求出路。盡管各地就此進行了有益探索，也取得了可喜成績，但是，失土農民的根本出路何在？不僅在認識程度上不一致，而且在具體操作程序上也不一致。從農民家庭成員來看，在當代中國農村實行家庭聯產承包責任制后，完全失去土地的農民，不僅是整個農民家庭中某一個農民，而且是整個農民家庭中所有農民。[1]

1.失土農民成為市民是解決就業待遇的基本前提

根據當代中國社會發展客觀要求，只有減少農民，才能富裕農民。要減少農民，勢必要加快推進城市化進程，促進失地農民成為市民。因此，必須堅持城鄉一體化的政策導向，為失土農民就業創造平等的政策環境。然而，城鄉之間就業待遇基本上是“一國兩策”。解決失土農民就業問題，首先要從失土農民就業待遇基本前提來考慮。如果農民不能成為市民仍然是農民，如果土地只用于傳統的農業，在當代中國社會生產力水平和耕種方式下，土地產出的經濟效益較低，往往僅能維持其在土地上的投入，有時甚至虧本。有人認為，當前討論的失土農民問題，歸根到底是解決農村剩余勞動力的出路問題。只有解決好農村剩余勞動力出路問題，任何問題都好辦了。也有人認為，引導失土農民轉變觀念，鼓勵他們自謀職業，自主創業，對農業生產方面有特長的專業戶，要繼續發揮他們的種植、養殖技能，為他們積極創造條件到農業園區繼續從事農業生產。[2]這些觀點確有可取之處，然而，沒有揭示失土農民就業待遇的基本前提。作為公民常住地登記的戶籍制度，在計劃經濟體制下被人為地賦予了過多的功能，把社會分割為界限明顯的城鄉兩大板塊，把公民分割成鴻溝分明的市民與農民兩大部分，使戶籍制度成為維系二元經濟社會結構的基石。至今，有的大城市仍然把戶籍作為吸引人才和投資的一個籌碼，而對在城市打工服務、為城市發展作出重要貢獻的農民工，仍然作為暫住人口來對待。在不少地方一邊把擴大城市規模、發展大城市作為重點，一邊卻以大城市特殊為由，不讓失土農民進城落戶。這種“悖論”的背后，就是以戶籍制度為基礎的“城市保護主義”在作祟。取消城鄉間的種種不平等待遇，使城鄉居民都能享受公平的“國民待遇”，擁有平等的權利義務和發展機會。城鄉居民可以自由地選擇居住地，特別是失土農民，不僅可以臨時在城市就業，也可以長期在城市居住與就業，與原城市居民享有平等的權利和義務。因此，要通過深化改革，實行城鄉居民同等待遇、一體化管理，為失土農民就業提供“國民待遇”，創造平等的就業環境。[3]解決好失土農民就業待遇的基本前提是農民成為市民。失土農民成為市民，才能為失土農民進城就業提供“國民待遇”，才能讓城市成為失土農民的新領地。

2.失土農民就業的可能性

失土農民怎樣才能成為市民呢？從社會實踐來看，主要通過從事非農勞動來實現。然而，失土農民通過自謀職業從事非農工作就業率僅25%～35%。許多失土農民既不是農民也不是市民，實際上是“游民”。[4]在城市化進程中，不僅要加快建立城鄉統一的勞動力市場，為失地農民進程提供方便，而且要在培育城鄉勞動力市場上，既要看到城鄉之間存在勞動力就業競爭的一面，又要看到互補互促的一面，才能揭示失土農民就業的可能性。實際上，失土農民進程所從事的許多行業，往往是有些市民不愿就業的行業。在這方面，城鄉勞動力之間，不存在就業競爭性。失土農民進城就業，往往還會自動創造出新的就業行業，如職業介紹所等。這對擴大城鄉就業是有益的。然而，在許多城市，對失土農民進城就業往往采取限制和排斥的態度，或者限制失土農民在某些行業就業等。從短期來看，這對于緩解其就業矛盾可能是有益的。但從長期來看，可能得不償失。實際上，控制失土農民進城就業，通常并不能真正地把失土農民限制在城門之外，反而會增加失土農民進城就業的成本，降低失土農民收入。解決就業問題，增加就業崗位固然重要，但轉變就業觀念意義更為深遠。在許多城市，民營企業愿意用農民工，不愿意用國有企業的下崗工人，一個重要原因，就是農民工不但勤勞，而且成本也低。對于民營企業來說，使用國有企業的下崗工人，即使素質同農民工差不多，用工成本也會高很多。[5]因此，失土農民就業的可能性是存在的。

3.失土農民就業前培訓的必要性

當有些失土農民尚不具備從事非農工作條件時，就業培訓顯得十分必要。要把失土農民納入到就業培訓體系中，并在資金供給、人才培訓、項目推薦、信息共享等方面幫助失土農民尋找就業的機會和搭建就業的平臺。[6]農民失去土地后，大多數將轉向第二、第三產業，但由于其自身條件等原因，往往陷入就業門路少，尋找工作難的困境。這就需要有關部門在為失土農民尋找工作牽線搭橋的同時，要有針對性地舉辦一些從事第二、第三產業的技術培訓班，以提高市場競爭能力和就業能力。建立區域性成教中心，按市場需求開展各類培訓，是一條切實可行之路。這種集培訓、咨詢、服務于一體的綜合性社區化的教育機構，可依托企業開展職業技能培訓，依托部門、行業開展“菜單式”培訓，依托社區開展提高生活質量服務方面知識培訓。[7]另外，中國加入WTO后，雖然可以給龐大的農村剩余勞動力資源提供一個前所未有的轉移空間，但這種勞動力資源轉移是在世界范圍內面對統一的市場環境和游戲規則有選擇地開展，而不是一般的轉移，這對于廣大市土農民就業人員來說，無疑會面臨新的就業壓力。[8]因此，失土農民就業前培訓勢在必行。

4.建立和健全失土農民社會保障制度

失土農民在現實中存在一定數量失業現象而難于成為市民，因此，要按照城鄉統籌的改革思路，把失土農民全部納入到再就業保障體系中，確保失土農民在找不到工作時，能夠享受到城市下崗職工同等的社會援助。因此，失土農民從失土之日起，政府理應將其納入再就業保障體系中，按照城鎮下崗職工的模式，積極創造條件為失土農民提供失業保險、養老保險和醫療保險。要改革原來主要涉及國有企業職工社會保障制度，逐步建立農民與市民、各種所有制企業職工平等一致的、覆蓋全社會的失業保險、養老保險和醫療保險等在內的社會保障體系，確保失土農民基本保障制度的落實。由于以土地換就業這一做法困難較大，應重新建立新的征地安置補償機制。從長遠來看，這一機制必須要有社會保障制度為核心，改革社會保障制度，逐步建立起適應社會主義市場經濟體制和社會資金來源多渠道、保障方式多層次、權利和義務相對應、管理和服務社會化的社會保障體系。這一體系包括社會救濟、優撫安置和社會互助等。按照社會保障有關要求，要以失土農民基本保障制度等改革為重點，逐步加大對失土農民社會保障支出的投入，通過政策性扶持，發揮財政投入的杠桿作用，引導社會資金進入失土農民社會保障領域，使廣大失土農民進一步享受到社會公共財政的支持。[9]

5.失土農民就業培訓和社會保障經費的主要來源

無論是失土農民就業培訓，還是失土農民社會保障，都需要解決失土農民就業培訓和社會保障經費問題。經費的主要來源有土地征用費、預留土地開發收益、地方政府補助等。一是土地征用費。土地征用費是對失土農民補償和安置的“保命錢”，有的村對土地征用費如何分配，村民與村干部之間分歧很大、紛爭不斷；有的村對土地征用費留集體的部分管理不善，出現盲目投資辦廠虧損、私下借貸無法收回等問題，損害了廣大農民的切身利益。在杭州市濱江區，土地征用費的分配比例、村組提留部分的使用規范等都有明確規定，以便管住、用好這筆失土農民的“保命錢”。[10]從而堵住了從土地征用費亂支亂用的情況。二是預留土地開發收益。在土地征用過程中，政府應給予村集體組織一定比例的非農建設用地，允許其自用或入市交易。例如，浙江省杭州、寧波、溫州、義烏等地都要求政府在征用土地時，要給“城中村”預留10～20畝左右的土地供村級開發使用鼓勵村集體建造標準廠房、寫字樓、商業用房、商場等，或以土地入股的形式，投資合作聯辦企業。政府根據社會經濟發展和被征地的實際需要，實行統籌安排，統一規劃，按規定繳納有關稅費后，產權歸村，允許其自用、出租、經營或入市交易，發展第二、第三產業。不僅給村級集體組織和失地農民留下一片安身立業之地，而且留地收益歸村級集體經濟所有，以便解決失土農民有關費用問題。[11]三是地方政府補助。政府通過土地使用權的出讓或拍賣獲得的土地凈收益，應按一定的比例，返還給村集體經濟組織，用于發展村集體經濟和解決失土農民的福利。失土農民的社會保障金，由國家、集體、個人三者共同承擔。[12]以便使失土農民能夠獲得充分就業和社會保障的必要資本。

總之，對于失土農民，不僅要解決失土農民土地征用費補償、安置就業、社會保障問題，而且要解決失土農民成為市民的問題。這是事關社會穩定的大事，也是城市化進程中必須十分重視和妥善解決的問題。近年來，失土農民大量進城就業，引發了一系列社會經濟問題。針對這些社會經濟問題在考慮對策時，不僅要看到隨著改革的深化和城市管理水平的提高，失土農民進城的利弊組合關系會有新的動態變化，而且要看到興利去弊的可能性和事物發展的必然性。只有深化改革、改進管理的方法，沖破二元體制，實施城市化發展戰略，加快農民成為市民進程，才能從根本上解決失土農民的根本出路。

參考資料：

[1][2][4][9][11]參見：《浙江省干部對征地工作意見和要求》，http://sannong.gov.cn/fxyc/ncjjfx/200209260183.htm

[3]參見胡健：《轉化的距離有多遠》，《人民日報》，2003年6月16日

[5][8]參見農業部信息中心：《我國農村就業人口面臨的壓力及其對策》，《政策與管理》，2003年第2期

[6]參見：《妥善安置離土農民》，《經濟日報》，2003年2月19日

[7]參見官永興：《不少失土農民因缺乏技術就業難》，《紹興縣報》，2003年6月27日

[10]參見：《關注：農民成為市民后》，《人民日報》，2003年6月16日

[12]參見：《給農民全面國民待遇（7項建議）》中國農網，2003年1月27日

王苗微（1983—），女，陜西富平人，陜西師范大學歷史文化學院碩士研究生，中國近現代史專業。