促進農村社區(qū)的財稅機制建設探討

殷福順

（重慶師范大學 政治與社會學院 重慶 400047）

一、問題的提出

隨著社會不斷進步，社會主義改革事業(yè)逐步推進，農村社區(qū)財稅體制日益暴露出很多不足，要了解這一問題首先要搞清楚我們財稅改革即1984年和1994年兩次財政體制改革。

1984年實行中央與地方的分級承包制，同時，允許在“撤社建鄉(xiāng)，撤隊建村”的所謂改革之中形成的鄉(xiāng)村兩級行政組織實行“自收自支”。這種體現(xiàn)了“政府退出”的改革使農村公共服務的財稅來源改由基層——主要是農民自己承擔 (溫鐵軍，2005)。

1994年的分稅制與此前的財政分級包干制相比，一方面將稅務和財政分開，明確了中央收入和地方收入，另一方面的結果是在縣鄉(xiāng)級財政尤其是中西部地區(qū)出現(xiàn)了財權和事權不對稱的問題，公共財政原則發(fā)生了十分嚴重的偏離，基本上以“吃飯財政”為主(陳錫文等，2005)。中央對地方的財政控制加大，地方支配財力迅速下降，政府的自利性造成“財力上收，支出下移”，經過層層截留后處于行政鏈條最低端的縣鄉(xiāng)基層政府陷入財政困境。農村稅費改革取消各種統(tǒng)籌提留和逐步取消勞動積累工、義務工后，基層人員開支由上級撥付，村內興辦各種其他集體生產和公益事業(yè)所需要的資金，由村民大會“一事一議”。實證調查顯示，“一事一議”制度的運行效率并不令人滿意。

當前財稅機制上存在的問題目前我國正處在全面建設小康社會的重要時期。9億多農民全面實現(xiàn)小康關系重大，沒有農民的小康，就沒有全國人民的小康；沒有農村經濟的發(fā)展，就沒有整個國民經濟的協(xié)調發(fā)展。要樹立市場經濟的觀點，就要運用公共財政的思路，全面系統(tǒng)地進行各種配套改革，逐步縮小城鄉(xiāng)差距.協(xié)調城鄉(xiāng)發(fā)展。“農村綜合改革逐步深化，農業(yè)稅、牧業(yè)稅、特產稅全部取消，支農惠農政策不斷加強。”這是十七大講改革開放取得重大突破里的一段話，也是中央一貫重視“三農”工作的具體表現(xiàn)。縱觀財稅改革，其中依然存在諸多問題。

第一，基層政府人浮于事，新的腐敗行為滋生財稅腐敗。許多基層政府為了各自的利益，不惜變相出賣公共資源，諸如土地，礦產，荒山開采，河道使用權等，把本應屬于老百姓的應得利益縮小了，國富民強變成了國富民窮。很多地方，由于單位領導和開發(fā)商制定價格，然后抬高賣價，收益的不是廣大農民，而是個別人。第二，缺乏切實可靠的支農惠農機制。農村要發(fā)展很大程度靠的就是政府的財政投入。所謂稅收是取之于民，用之于民。在國家從人民哪里得到的稅收還要用于農業(yè)生產，在這一過程中，我們要把錢用在合乎大多數(shù)群眾利益的基礎上。現(xiàn)有財政政策不僅缺乏引導民間與社會資金人農業(yè)農村的激勵功能，農民真正受益較小，惠農政策落實不了。第三，農村醫(yī)療衛(wèi)生財政支出不均衡。長期以來，我國大量的衛(wèi)生資源集中到城市，廣大農村公共衛(wèi)生體系不健全。資源匱乏，設施落后。農民就醫(yī)難，山區(qū)農民就醫(yī)難上加難。在家庭收入普遍較低、藥費和治療費持續(xù)上漲的情況下. 很多農民成為有藥不敢買、有病不敢治的弱勢群體。對廣大的西部農村，政府應加大財政在衛(wèi)生領域對農民的支持，配之以保險，而在東部農村，保險的角色可以強一些。這實質上意味著，在西部農村，政府的直接收入轉移政策對于緩解農民缺醫(yī)少藥的困難，財政支出不均衡發(fā)展。第四，廣大農村尚無健全的社會保障。基本處于真空狀態(tài)表現(xiàn)在：一是農村普遍采取的是家庭養(yǎng)老方式，這種方式目前已經受到了經濟來源、家庭結構、生活方式等的嚴重沖擊。農民老無所養(yǎng)成為普遍的農村社會問題。二是失地農民，由于政府對其只采取一次性的經濟補償。大部分人僅僅依靠這部分補償金維持生活.“坐吃山空”，以后的生活失去了保障。三是貧困農民缺乏最低的生活保障，至今生活在貧困線以下，很多家庭處境非常艱難。農村社會保障制度的缺乏不僅影響了農村市場經濟的發(fā)展，也影響到農村的社會穩(wěn)定。第五，監(jiān)察審計工作不健全，缺乏專業(yè)人才。在很多農村社區(qū)存在上面下?lián)苜Y金不知去向，不能發(fā)揮支農的作用，鄉(xiāng)財政存在很大漏洞，審計監(jiān)督滯后，上級撥款劃撥和鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金調度不力，審計專業(yè)人才及工作經驗豐富的專業(yè)人員缺乏，財政支出沒有落實到實處，審計人員缺乏必要認識，導致財政匱乏，不知去向。對于工作中遇到的客觀問題，加上審計隊伍不健全，本身就暴露出很多問題。第六，鄉(xiāng)村的民主管理受到嚴重威脅。近年來，縣鄉(xiāng)政府的財力狀況雖已得到明顯改善，但其政權正常運轉仍受到財力的制約。縣鄉(xiāng)政府財力拮據導致的后果是鄉(xiāng)村的民主管理正受嚴重威脅。一些嚴重缺乏必要的自主財力的鄉(xiāng)、村兩級組織，在農業(yè)稅這個依托的重要母體消失之后，自覺不自覺地重新將民間的富人和富裕階層作為依賴的對象。結果非法宗教勢力家族勢力、黑惡勢力在農村借機而起，致使鄉(xiāng)、村兩級組織的運轉日漸落入被極少數(shù)富人把持的境地。

二、對策及建議

解決上述問題無疑要進行財稅改革，以下是本文的一點淺見：

第一，健全機制，依法懲治腐敗。對人浮于事，敷衍群眾，敷衍上級嚴肅打擊，財政要全力支持以行政體制改革為新的突破口的各項改革，特別走以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革、農村義務教育改革和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革為核心的農村綜合改革的順利推進。因為只有建立廉潔、高效、法治、服務型政府實行民主財政，保障集體和私有產權增強農民維護自身利益的能力，才能消除現(xiàn)行體制中增加農民負擔的政治、經濟、社會諸因素，農村財稅改革也才最終有望走出瓶頸。第二，優(yōu)化支農資金投向，切實提高支農資金使用效益。即按照建設現(xiàn)代農業(yè)的客觀要求和公共財政支出的范圍，合理確定財政支農的重點，辦政府應該辦的事。從我國的現(xiàn)實國情來看，財政支農的重點應放在強化農業(yè)基礎、保障糧食生產、促進農民增收三個方面。具體來講，財政首先要加大對農田水利、農村生態(tài)、農村基礎設施等農業(yè)基礎的投入力度。其次，財政要全力支持糧食穩(wěn)定生產。也就是說，財政要全力加強對農業(yè)適用技術研發(fā)、推廣的投入，支持優(yōu)質農產品生產和特色農業(yè)發(fā)展，支持農產品精深加工，資助龍頭企業(yè)、種養(yǎng)大戶和科技示范戶發(fā)展壯大，加強對農產品市場體系、農村服務組織、農業(yè)救災抗災等建設的投入，加強對農村實用人才的培養(yǎng)。第三，財政要協(xié)調糧食增產與農民增收的一致性。即財政要強化對農產品市場的調控，強化政策性農業(yè)保險，強化對重點產區(qū)的支持保護力度。再者，財政要不斷加大教科文衛(wèi)以及社會保障等民生方面的支出，不斷改善農民的生活環(huán)境和條件。與此同時，財政要進一步調整支農方式，創(chuàng)新支農機制。第四，嚴格審查地方財政資金的使用，防止新農村建設成為“形象工程”、“政績工程”。新農村建設的目的，是要徹底改變農民的生存狀態(tài)，是為了增加廣大農民的福利。新農村建設的成果，應該體現(xiàn)于農民生活的切實改善。要預防地方政府將自己的需求、領導意愿凌駕于農民的需求之上，把新農村建設變成“形象工程”、“政績工程”的資本。農村建設項目要實行公證制，進行公開的招投標，由廣大農民共同參與監(jiān)督管理，從根本上改善地方或部門的監(jiān)督工作。第五，構建規(guī)范、穩(wěn)定增長的支農機制。即按照經濟社會發(fā)展變化和建設社會主義新農村的要求，大力調整財政支出結構，嚴格執(zhí)行財政支持“三農”支出的增長幅度不低于財政總支出的增長幅度，農業(yè)投人每年增長的幅度不低于財政經常性收入增長幅度，新增教育、文化、衛(wèi)生支出主要用于農村，以及耕地占用稅新增收入主要用于“三農”和國有土地出讓金用于農業(yè)土地開發(fā)的比重不得少于15%等法定要求和政策要求。與此同時，靈活運用財政貼息、稅收優(yōu)惠、民辦公助、以獎代補等手段，充分發(fā)揮財政杠桿，科學合理使工業(yè)帶動農業(yè)，農村經濟又好又快的發(fā)展。第六，建立健全社會保障體系。完善農村最低生活保障制度，加大中央和省級財政補助力度，做到應保盡保，不斷提高保障標準和補助水平。發(fā)展以扶老、助殘、救助、濟困、賑災為重點的社會福利和慈善事業(yè)。加強農村殘疾預防和殘疾康復工作，促進農村殘疾人事業(yè)發(fā)展。貫徹廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)原則，加快健全農村社區(qū)社會保障體系建設，真正建立財政資源合理的新農村社區(qū)養(yǎng)老保險制度。第七，發(fā)展農村社區(qū)基層民主。實行政務公開，依法保障農民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治，深入開展以直接選舉、公正有序為基本要求的民主選舉實踐，以村民會議、村民代表會議、村民代表會議、村民議事為主要形式的民主決策實踐，以自我教育、自我管理、自我管理、自我服務為主要目的民主管理實踐，推進財政改革的制度化、規(guī)范化、程序化。

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