淺談城建檔案館接收范圍

王 莉 張繼紅

（齊齊哈爾市房地產產權市場管理處 黑龍江 齊齊哈爾 161000）

通過對全國幾個城市城建檔案館對公眾公開受理的歸檔接收范圍調查看，發現各個城建檔案館的歸檔接收范圍都大幅度超出了國家檔案局《城市建設檔案歸屬與流向暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）所規定的歸檔接收范圍。比如對于城建檔案的主要組成部分——城市的工業、民用建筑《暫行辦法》第二章第五條第四款明確規定，“城建檔案館的接收進館范圍是總平圖、綜合管線圖、主要建筑物竣工圖、項目審批、設計說明工程地質報告和竣工驗收文件。但實際上許多城市的城建檔案館，對工業民用建筑的接收范圍，除此之外還包括了大量的施工過程文件和監理文件。這些超越規定接收的檔案數量是《暫行辦法》規定接收范圍檔案數量的幾倍。接收范圍過寬的問題普遍存在于各地城建檔案館，值得思考。

一、城市建設檔案歸屬與流向的規定應以《暫行辦法》規定為準

對于建設工程檔案的管理，國家檔案局的有關文件已基本構成了一個體系，該體系對工程建設項目相關的各個主體的檔案管理職責進行了合理的分配，如對建設單位、施工單位的應歸檔接收范圍等。城建檔案館作為公共文化事業機構，其肩負的職責是保管對國家和社會有保管利用價值的檔案，而每個企事業單位的檔案按規定應由本單位歸檔保管，不應由城建檔案館收集歸檔。否則，城建檔案館不但會不堪重負，保管不好接收范圍內的檔案，而目重復保管檔案也會造成人力和資源浪費。對城建檔案館接收范圍規定的科學客觀性在實踐中已經得到檢驗。根據對建設工程檔案的利用統計，95%的利用集中在《暫行辦法》規定的接收范圍內文件，對施工過程文件的利用僅占5%，而目這5%也是建設施工單位為了備份保存而進行的整套復制利用，是利用轉移，即檔案館接收了該部分檔案而使建設施工單位無法收集歸檔而產生的利用。這正好說明了歸檔范圍過寬給建設施工單位帶來的不便。在合法性方面，國家檔案局作為國家檔案行業行政主管部門對城市建設檔案歸屬與流向作出規定是依法履行職責，是其履行職責積極作為的體現。因此為了檔案事業的健康發展，《暫行辦法》應得到切實貫徹執行。

二、超越《暫行辦法》規定，大幅度擴大城建檔案館接收范圍會帶來不良后果

（一）嚴重浪費館藏資源，提高檔案管理的成本

超出《暫行辦法》規定的接收范圍而進館的檔案，如前所述，對于城建檔案館并無保存利用價值，而且其數量比應接收的檔案還多。大量無利用價值的檔案沉積在城建檔案館占用了大量的庫容，提高了檔案管理的成本，也增加了檔案管理和查找的難度，使真正有價值的檔案湮沒其中，管理質量受到影響。

（二）增加城建檔案館的工作量，浪費人力資源

不屬接收范圍的施工過程檔案，數量繁多，對其真實性、有效性和完整性以及整理狀況的審查驗收耗時費力，接收進館之進行的所有管理都是對人力資源的浪費。

（三）不利于建設施工等單位檔案的歸檔和利用

許多施工過程檔案原件只有一份，如建筑材料出廠合格證和檢驗報告。城建檔案館擴大接收范圍將施工過程中的幾乎所有文件收集進館，使建設施工單位對施工過程檔案的收集歸檔難度增加甚至無法收集齊全。建設施工單位作為檔案形成者和使用者，因使用維護和學習參考等需要，對施工過程具體材料的利用最經常最細密，如加工藝設備、電梯的安裝運行記錄對設備維護起到參照作用，施工設計有助于施工員對同類工程施工組織的參考學習等。因此，城建檔案館擴大接收范圍不利于建設施工單位對檔案的歸檔和利用，不利于充分發揮建設工程檔案的作用。

（四）增加建設施工監理等單位相對人的負擔

擴大城建檔案接收范圍，大量增加接收檔案，無疑會增加建設施工單位的檔案制作費用和時間方面的負擔。

（五）不利于依法行政和樹立政府服務窗口的良好形象、超越規定擴大接收范圍、增加對相對人的要求、增響企業負擔

與目前國家倡導的盡量減少和簡化行政審批的要求和趨勢不相適應、不符合執政為民的要求和依法行政的法制精神，不利于樹立政府服務窗口的良好形象。

三、城建檔案館歸檔接收范圍過寬問題的原因分析

（一）人為造成不嚴格依法辦事

指導城建檔案工作的某些規范和標準于《暫行辦法》》的規定不一致或者對城建檔案館接收范圍的規定大面積超出《暫行辦法》的規定，或者將大量施工過程中的文件列入了城建檔案館的接收范圍。

（二）依法行政執行不到位

目前城建檔案的管理體制使各級檔案行政管理部門對城建檔案的監督指導力不從心。目前城建檔案管理體制是人財物等要素由建設行政主管部門管理，檔案行政管理部門只負責業務監督指導。缺乏人財物的剛性制約，檔案行政管理部門的監督指導很難執行到位。在這種體制下，某些規范與標準的制定，難免存在強化自身權力和利益的取向，而且基于自身的利益和對單一行業檔案工作自我認識的局限，對其歸屬和流向等的界定難以做到客觀全面、科學合理。于是出現了城建檔案館的歸檔接收范圍，大幅超出了《暫行辦法》的規定這樣的不太正常的現象。

（三）城建檔案部門的機構設置有待規范

財政差額核撥制度使城建檔案部門存在擴大接收范圍的主觀性和必然性。目前全國大部分城建檔案館實行的是財政差額核撥，檔案館的相當一部分經費要靠自籌解決。為了解決這部分經費，某些城建檔案館無奈為建設和施工企業代整理檔案，收取代整理檔案服務費。而擴大歸檔接收范圍能大臣增加檔案整理量，從而增加檔案整理的服務費收入。

（四）城建檔案館的業務經費有待明確

城建檔案館的工作量和館藏量與工作人員的配備數量和經費預算直接掛鉤，擴人歸檔接收范圍，增加館藏檔案數量，有利于為檔案館爭取更多的人員和經費。

四、解決城建檔案館檔案接收范圍過寬問題的建議

（一）將城建檔案館的財政核撥形式由差額撥款改為全額撥款

城建檔案館是科學文化事業機構。與政府的公共服務部門一樣，都為社會提供公共服務。只有由政府負責提供全額經費保障，才能保證其公正、中立的立場和公共機構的性質。也只有全額保證城建檔案館經費需要，實行經費收支兩條線，才能切斷檔案整理費用與檔案館的利益關系，才能使城建檔案事業健康良性發展。

（二）將歸檔范圍和保管期限表的審核權上升到法的層面進行規定，對違反行為規定的進行處罰

在檔案法律或法規中明確行業部門制定歸檔范圍和保管期限表時，必須經過國家檔案行政管理部門或地方檔案行政管理部門的審核，使之成為剛性約束。

（三）國家和行業的檔案管理規定、規范，應由行業主管部門與檔案行政管理部門聯合制定

以克服各行業為自己量身定做的局限性，加強國家檔案行政管理部門與各行業部門的協調。檔案工作有其內在的規律，各行業的檔案工作現范只有通過檔案行政主管理部門的審核把關，才能剔除不符合檔案規律的因素，才能避免各行業為自己量身定做的局限性，使檔案的歸檔范圍和保管期限更客觀科學，更符合檔案自身的價值和更切合實際。

（四）應區分各單位在城建檔案所有和保管方面的權利和義務，讓城建檔案保管在其最合適的位置，保證檔案作用的充分發揮和降低管理檔案的社會成本。