淺論漢唐州、道性質變遷中的中央與地方關系

胡旭寧

(洛陽理工學院 電氣工程與自動化系 河南 洛陽 471023)

古代中央與地方關系大體存在兩種基本模式:中央集權與地方分權。從某一具體歷史階段而言，其處于兩種模式中的某一種，但從整體歷史發展趨勢而言，中國始終處于中央集權的加強中。但兩者如果能尋找到恰當的“度”，就可以彼此平衡發展。漢代州、唐代道最初設置都為監察性質，最終卻成為行政區劃，尤其道的設置成為行政區劃二級制向三級制過渡中的重要環節，其中央與地方關系的演化尤為重要。本文擬從漢朝州與唐朝道這兩類同是先為監察后為行政性質的設置上進行同模比較，管窺一二。

一、監察性質時期所反映的中央與地方關系

漢武帝元封五年(公元前106年)，設了州部刺史。據史書記載:“武帝元封五年初置部刺史，掌奉詔條察州，秩六百石，員十三人。”[1]這是關于十三部刺史設置的記載。唐朝中宗“神龍二年(公元706年)二月，分天下為十道，置巡察使二十人，……舉其職例，則皆古之刺史云。”[2]由此可知，漢州、唐道均為監察地方而設置的。那么在這種性質下中央如何處理與地方關系？下面試從其監察權利與監察對象來分析。

漢刺史監察權利主要有六條，即“六條問事”，據史記載“刺史班宣，周行郡國，省察治狀，黜陟能否，斷治冤獄，以六條問事，非條所問，即不省。一條，強宗豪右田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡。二條，二千石不奉詔書遵奉典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。三條，二千石不恤疑獄，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，祆祥訛言。四條，二千石選署不平,苛阿所愛，蔽賢寵頑。五條，二千石子弟持怙榮勢，請托所監。六條，二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損正令也?！盵3]從其權利范圍分兩類，其監察對象有二種，第一條為一類，主針對地方的“強縱豪右”，主管其任意兼并土地及欺壓人民的行為；而另外五條為一類，針對郡太守二千石官吏，其監察范圍是違抗政令﹑執法不嚴﹑結黨營私﹑苛斂暴政。可見漢刺史主要監察對象是地方豪強及郡守，對象是地方的“上流社會”，而對郡以下的諸官吏及民眾卻無權過問，而且若是其監察對象所犯事體不與六條相符，則嚴令不得干預地方行政，違者受彈劾。由此漢刺史的監察對象與權利范圍是局限的，主針對地方高級官員，是在帝王允許下的有限監察。

唐道官員具有的權利有“凡十道巡按，以判官二人為任，務繁則有支使。其一，察官人善惡；其二，察戶口流散，籍帳隱沒，賦役不均；其三，察農桑不勤，倉庫減耗；其四，察妖猾盜賊，不事生業，為私蠹害；其五，察德行孝悌，茂才異等，藏器晦跡，應時用者；其六，察黠吏豪宗兼并縱暴，貧弱冤苦不能自伸者?！盵4]由材料可知，唐道官員監察范圍與對象均廣泛化。其監察對象由官吏至豪右至平民，其監察范圍由行政至農政至刑獄至人才舉薦。幾乎地方一切事務均入其法眼，全道官員俱為其監察對象。

可見自漢至唐，中央對地方監察權力范圍與監察對象是逐漸擴大，從另一個角度看，則是中央與地方關系是由地方由較多自由權利向中央逐漸收回地方自主權變化的。漢代郡太守雖然受來自中央的刺史的監察，但所受監察內容較少；同時郡太守既是一郡的最高行政長官，又是一郡的監察長官。在處理地方事務時有較多自主權，其掌有地方行政﹑經濟等眾多權力，特別是具有郡以下官吏的監察權力。實際上郡守權力并未因此受制太多。在西漢末刺史變州牧，州性質由監察變成行政后，州牧不但擁有行政﹑經濟等權，且更在東漢末又擁有兵權，成為地方最高長官。

然而唐代時道的監察范圍增大，對象擴大，地方官的自主權縮小。地方官在處理行政民事及司法等都受到中央派遣的監察官的全方位監察，同時諸道監察官還接受越級上訪，可以管束道內的任何級別官吏，這與漢時刺史只管二千石太守不同。這樣，在道內的監察就不歸郡守一人，又增加了中央一道程序。中央在各個方位都嚴密地掌控地方。唐代中央與地方的關系就變成了中央強地方弱的強干弱枝了。安史之亂前后形成的“外重內輕”局面則顛覆了這種秩序，宋吸取了這一導致唐滅亡的教訓，以弱地方權的形式重新奠定強干弱枝基礎，而且此后中國的封建朝代都繼承了這種統治秩序。

從漢唐各代內部微觀的看，州刺史與道監察使臣的設置本身就是因地方自主權大，中央要介入地方管理，權力回收，進行中央集權的有效管理的。換言之，中央集權的過程本身也就是中央與地方在權力斗爭中漸漸由中央占上風的過程。從某一朝代內部看不斷重復著中央集權與地方分權的循環，但從總體宏觀看中國歷史，則是一個中央集權加強的過程。

從漢州唐道官員的設置上亦可看出端倪。漢刺史官品秩六百石，以監郡守二千石，是以小監大。顧炎武評之“夫秩卑而命之尊，官小而權之重，此小大相制，內外相維之意也?！盵5]但換個角度而言，也反映出刺史不受中央重視，地方自主權大而為中央承認的一面。漢成帝時替代刺史的州牧實已成為地方行政長官而非監察長官。其官秩的上升不僅不能反映出中央對地方監察力度加大，反而反映出地方坐大的趨勢。

而唐代道監察使臣官秩較高。神龍二年，“易于左右臺及內外五品以下官”中選擇出任者[6]，唐地方長官中上州刺史從三品，下州刺史正四品下，作為監察者的具有五品以下的官品，相差不大。開元各道采訪使除京畿以御使中丞任外，其余有以京官為之，有以刺史兼任，品秩不比監察對象低很多。可見中央統治者對地方監察的加強。然而到唐中后期，權傾一方的節度使使中央對地方的監察控制削弱許多，中央與地方的統治秩序失去了平衡秩序的重心。

從監察官的治所是否固定上也可看出中央與地方關系的變化。在漢初設置刺史之初，其無固定治所?！皾h刺史乘傳周行郡國，無適治所。中興所治有定處。舊常以八月巡行各部，初歲盡詣京師奏事?！盵7]可見刺史非定居地方的，所管事務只有在八月至歲初時所察之事，在其返京述職至八月再巡這半年多的時間里，地方主要負責人是郡太守。郡守成為地方一切事務的決策者，只受到每年定期的中央派駐刺史的監察。另外刺史的監察時間只是八月至年初，以五﹑六個月的時間巡行各地，以當時的交通條件而言，多數只能是走馬觀花，不能深入細致地監察處理事務，地方郡守仍少地受到來自中央的影響。

唐朝也經歷一個類似的循環。李嶠評巡察使之得失:“巡察使率是三月以后出都，十一月中奏事，時限迫促，簿書填委，晝夜奔逐以赴限期。而每道所察文武官，多至二千余人，少至一千已下，皆須品量才行褒貶得失，欲令曲盡行能，則皆不暇。此非敢墮職而愎于官也，實才有限而力不及耳。”[8]這樣的情況下，固定治所將有利于執行監察職能，但換個角度看，卻也是節度使﹑觀察使等地方化，涉嫌監察不力之名，且又有向地方行政長官轉化趨勢。這樣地方權利再次強大，中央與地方關系失衡再現。

二、行政性質時期所反映的中央與地方關系

西漢武帝設部刺史前有縣(括侯國)一千五百八十七，若以西漢末一百零三郡為準，中央直管一百余郡的事務，實在力不從心。而在十三部州設立后，平均每部州管七﹑八個郡，此時雖然它們主要職責是監察，但經這樣一層過濾后，中央處理的監察這一塊事務減少許多，不必分散精力。從行政區劃這個角度講，原有的郡縣二級制并不適合漢朝大面積疆域的統一管理。在州部作為一級地方行政機構這一層管理層面出現后，其對銜接中央與地方的密切程度有大作用，中央可從容處理由州部呈上的大事，更容易應對急變，掌控全局。在刺史權利逐漸由監察擴張到民政，軍事后，其轉化的條件成熟，就從監察區到行政區，行政區劃由二級制變為三級制。中央權利由原來直管各軍變為主管各州，權力下放，表面看收回郡守自主權，但多了一層統治層面，且擴大管轄區，地方具有了較多自主權。

唐朝也有類似循環。唐玄宗時有縣一千五百七十三，以州統縣，天寶有州三百二十八。漢唐疆域相仿，但作為與漢郡同級別的州數卻是漢時數目的三倍多，跨度遠遠超過漢代，管理難度更大，這意味著中央管理政事的更加繁雜化。二級制難以適合正常的統治秩序，難以勝任承上啟下之職。因此道轉化為一級地方行政層的可能性就有了。在其轉化為行政性質后，一道約轄二十州左右(以玄宗十五道為準)，更利于中央管理。

若拋卻其他因素，僅從行政區劃上言，中國作為一個大國，三級制實比二級制更加合理。漢唐盛世下其大一統的疆域，三級制更利于其中央集權管理。在漢郡唐州上加設一級管理機構，賦予全權，實際上卻是地方權力的強化。鑒于三級制的行之有效及其對中央集權的危害，此后朝代雖行三級制，但卻采用種種措施來弱化地方權力，比如多建一級政區﹑降長官品秩﹑架空長官權力﹑分權給諸多部門等。這樣的結果就防止地方坐大，觀中國歷史，確實在宋元明清未出現地方權大如漢州唐道這一種情況。

三、小結

綜觀整個中國歷史，始終處于中央集權的強化過程中，而漢代州、唐代道則是這過程中的一環。在其由出現到轉化的過程中中央對地方逐漸實行加強控制，地方自主權力漸漸由較多變為較少。

漢初中央對地方有力的監察，說明中央加強對地方的監控，中央與地方的關系中，中央處于有利地位，達到“內外相制，輕重相權”的較好狀態，統治者找到中央與地方之間權力平衡的適度，協調發展。唐初也是如此。兩漢末及唐末卻處于相反局面，失去了統治的平衡重心。其轉變原因單從本文主旨追究就是在處理中央與地方關系，權力與監察方面處置失勢。

處理中國與地方的關系自古至今都很重要。要注意中央有效統治下的地方自治，是中央管理有序，地方有較多機會發展，兩者尋找平衡點，從而正確處理中央與地方關系。

[1]班固.漢書[M],北京:北京:中華書局，1962:741

[2]杜佑.通典[M].上海:商務印書館，1935 年:183

[3]班固.漢書[M].北京:中華書局，1962:742

[4]宋祁，歐陽修等.新唐書[M],北京:中華書局，1975:1240

[5]顧炎武.日知錄[M].上海:上海古籍出版社，1984:702

[6]杜佑.通典[M].上海商務印書館，1935 年:183

[7]杜佑.通典[M].上海商務印書館，1935 年:183

[8]沈昫等.舊唐書[M].北京:中華書局，1975 年:2993