道路交通事故社會救助基金法律問題研究

解 可

（吉林大學(xué)法學(xué)院 吉林 長春 130012）

道路交通事故社會救助基金，能夠填補(bǔ)機(jī)動車強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)因保險(xiǎn)技術(shù)上或法律邏輯上無法補(bǔ)償受害人損害的漏洞，是機(jī)動車強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度的重要補(bǔ)充，是國家法制人性化的重要體現(xiàn)，具有十分重要的意義。

一、道路交通事故社會救助基金的歷史沿革

2003年10 月28 日通過的《道路交通安全法》第19規(guī)定：國家實(shí)行機(jī)動車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，設(shè)立道路交通事故社會救助基金。這是我國第一次以法律的形式明確要求設(shè)立道路交通事故社會救助基金，但沒有具體內(nèi)容的規(guī)定。2006年3月21日頒布的《機(jī)動車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》，僅對道路交通事故社會救助基金的資金來源、救護(hù)范圍、救助性質(zhì)、追償權(quán)等內(nèi)容做了原則性規(guī)定，其第26條規(guī)定：“救助基金的具體管理辦法，由國務(wù)院財(cái)政部門會同保監(jiān)會、國務(wù)院公安部門、國務(wù)院衛(wèi)生主管部門、國務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門制定試行。”然而直到2009年9月10日，《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》才由財(cái)政部、保監(jiān)會、公安部、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部等5部門聯(lián)合發(fā)布，并于2010年1月1日開始施行。至此，我國道路交通事故社會救助基金法律體系正式形成。

二、道路交通事故社會救助基金的基本理論

（一）基本涵義

道路交通事故社會救助基金（以下簡稱：救助基金）是指為符合法定條件的道路交通事故中的受害人提供補(bǔ)充性救濟(jì)的社會專項(xiàng)基金。設(shè)立救助基金的目的，在于避免出現(xiàn)在道路交通事故受害人因加害人未投保強(qiáng)制汽車責(zé)任保險(xiǎn)或肇事逃逸等情況下，無法憑借機(jī)動車強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)來保護(hù)自身權(quán)益的不利益狀態(tài)。其目標(biāo)是為道路交通事故受害人提供全方位、無漏洞的損害救濟(jì)，使其可以獲得更加及時(shí)、有效、充分的保障。

（二）基本本質(zhì)及原則

道路交通事故社會救助基金是我國機(jī)動車強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度的一個(gè)重要補(bǔ)充，其主要目的是為了彌補(bǔ)機(jī)動車強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的不足，全面保障交通事故受害人的利益。因?yàn)椋瑱C(jī)動車強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度是以投保人對第三人造成損害的責(zé)任為標(biāo)的，“無責(zé)任則無賠償”，而在交通事故當(dāng)中，會出現(xiàn)機(jī)動車沒有責(zé)任或者有責(zé)任的機(jī)動車逃逸，甚至是受害人自己的過錯(cuò)需自己承擔(dān)責(zé)任的情況。在這種情況下，機(jī)動車強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)是無能為力的，必須引入救助基金制度，保障受害人及時(shí)得到救治。根據(jù)《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》的規(guī)定，救助基金具有社會救助基金的性質(zhì)。所謂社會救助是指當(dāng)公民難以維持最低生活水平時(shí)，遭受自然災(zāi)害或者不幸事故時(shí)，由國家和社會按照法定程序和標(biāo)準(zhǔn)向其提供保證其最低生活需求的物質(zhì)援助，以使他們能夠維持生活，繼續(xù)生存下去。救助基金的救助對象具有選擇性，只包括對沒有參加機(jī)動車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的機(jī)動車，以及肇事后逃逸的機(jī)動車造成的事故受傷人員的搶救費(fèi)用，或者對搶救費(fèi)用超過責(zé)任限額的，進(jìn)行先行墊付。并且，救助基金的救助內(nèi)容具有限定性，只包括對“道路交通事故中受害人人身傷亡的喪葬費(fèi)用、部分或者全部搶救費(fèi)用”，進(jìn)行先行墊付，也符合社會救助“為被救助者提供的是合乎人道的生活保障條件或者是與其特殊需要相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)幫助，以使其有能力自助”這一標(biāo)準(zhǔn)。最后，道路交通事故社會救助基金是由國家通過《道路交通安全法》和《機(jī)動車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》設(shè)立的，并且是在不要求被救助者預(yù)先繳費(fèi)的情況下提供的公共援助，符合社會救助“由國家(通過政府或其所屬機(jī)構(gòu))依據(jù)法律或者相應(yīng)的政策實(shí)施救助活動”這一標(biāo)準(zhǔn)。

救助基金的基本原則是補(bǔ)充性原則。補(bǔ)充性原則是指在交通事故中受害人窮盡其他方法還是無法彌補(bǔ)其損失時(shí)，救助基金才在其請求填補(bǔ)損害的限度內(nèi)給予補(bǔ)償。救助基金的補(bǔ)償義務(wù)，對保險(xiǎn)人、加害人或其他賠償義務(wù)人而言，居于補(bǔ)充地位。受害人已從加害人或各種保險(xiǎn)處獲得賠償和補(bǔ)償，救助基金在進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，都應(yīng)該予以相應(yīng)地扣除。因此，當(dāng)受害人向救助基金請求補(bǔ)償時(shí)，需要證明其未領(lǐng)受其他保險(xiǎn)給付，或擔(dān)保其在獲得其他保險(xiǎn)給付后，能夠返還其已領(lǐng)受的救助基金。同時(shí)應(yīng)以受害人已經(jīng)從加害人或其他保險(xiǎn)人處獲得賠償或補(bǔ)償為標(biāo)準(zhǔn)行使扣除權(quán)，因?yàn)榫戎饘儆谘a(bǔ)充的債務(wù)主體，在加害人有資力賠償時(shí)，就沒有救助基金予以補(bǔ)償?shù)谋匾詰?yīng)加以扣除。但是受害人在現(xiàn)行條件下至少應(yīng)該證明機(jī)動車交通事故賠償義務(wù)人的無資力性或無法向賠償義務(wù)人進(jìn)行索賠，才能向救助基金請求補(bǔ)償。這種作法不僅可以避免受害人從加害人和社會救助基金處獲得雙重補(bǔ)償后，社會救助基金還須再向其求償?shù)那闆r，而且還可以適度強(qiáng)調(diào)補(bǔ)充性原則，從而使受害人迅速獲得損害填補(bǔ)。

（三）救助基金的構(gòu)成

一是來源于機(jī)動車強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)。如前所述，救助基金的目的，在于填補(bǔ)機(jī)動車責(zé)任保險(xiǎn)因保險(xiǎn)技術(shù)上或法律上無法補(bǔ)償受害人損害的漏洞。因此，救助基金的來源應(yīng)該由機(jī)動車強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)中的所有危險(xiǎn)單位平均分擔(dān)，即大部分來源應(yīng)由機(jī)動車保有人繳納的保險(xiǎn)費(fèi)來分擔(dān)，而不應(yīng)由政府撥款支付。實(shí)質(zhì)上就是機(jī)動車交通事故危險(xiǎn)的產(chǎn)生，是由利用該機(jī)動車的人所造成，因而產(chǎn)生的損害應(yīng)由其承擔(dān)，而強(qiáng)制機(jī)動車責(zé)任保險(xiǎn)對受害補(bǔ)償有窮盡時(shí)，應(yīng)強(qiáng)制此等制造社會危險(xiǎn)的人，對補(bǔ)償受害人損害另一制度的社會救助基金，承擔(dān)資金來源的義務(wù)。應(yīng)在被保險(xiǎn)人交納的保險(xiǎn)金中扣除一部分，上繳到社會救助基金之中。否則另外要求被保險(xiǎn)人再另行上交社會救助基金的費(fèi)用，與現(xiàn)實(shí)情況相違背，難以保證社會救助基金來源充足。二是來源于代位求償?shù)姆绞健＞戎饘煌ㄊ鹿适芎θ说难a(bǔ)償，是代替機(jī)動車交通事故的責(zé)任者，承擔(dān)對受害人的賠償責(zé)任。因此，救助基金的補(bǔ)償受害人對于應(yīng)負(fù)終局責(zé)任的賠償義務(wù)人請求損害賠償?shù)臋?quán)利就法定地、當(dāng)然地移轉(zhuǎn)給救助基金，這種代位向?qū)嶋H賠償義務(wù)人所求償而得的金額，自然成為救助基金的來源。三是來源于救助基金所產(chǎn)生的孳息。所謂孳息是指物或權(quán)利的收益，可以分為天然孳息和法定孳息。法定孳息，指物依法律關(guān)系而產(chǎn)生的收益，包括利息，租金等。天然孳息，自脫離原物時(shí)起，由享有取得權(quán)利的人取得。法定孳息由享有取得權(quán)利的人按法定方式、約定方式或者交易習(xí)慣取得。所以，救助基金來源于法定孳息。四是來源于其他收入。比如贈與和捐助。此外，也可以把對未按照規(guī)定投保機(jī)動車交強(qiáng)險(xiǎn)的機(jī)動車的所有人、管理人的罰款納入救助基金的來源，這樣既可以充實(shí)救助基金的救助補(bǔ)償能力，又可以體現(xiàn)對未按照規(guī)定投保機(jī)動車交強(qiáng)險(xiǎn)的機(jī)動車的所有人、管理人的懲罰功能，以體現(xiàn)社會公平正義。

（四）救助基金的代位權(quán)

機(jī)動車強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)為了貫徹保護(hù)交通事故受害人的立法目的，使無法自機(jī)動車強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)中保險(xiǎn)人處獲得補(bǔ)償?shù)氖芎θ耍缯厥聶C(jī)動車未投保、肇事機(jī)動車逃逸等情況，都能獲得基本的、及時(shí)的保障，而設(shè)置救助基金。但是為了防止受害人雙重受償，維持救助基金收支平均，并使加害人承擔(dān)所應(yīng)擔(dān)負(fù)的損害賠償責(zé)任，以維護(hù)社會公平，都需要給予救助基金代位求償權(quán)。因此，救助基金的代位求償權(quán)是一項(xiàng)世界性的制度設(shè)置。我國的救助基金代位求償權(quán)應(yīng)重點(diǎn)規(guī)制以下兩方面。一是代位求償?shù)姆秶＞戎饝?yīng)該在其給予交通事故受害人的補(bǔ)償金額范圍內(nèi)向賠償義務(wù)人進(jìn)行代位求償，因此其求償范圍應(yīng)以給付受害人的補(bǔ)償金額為準(zhǔn)。但除請求償還救助基金所支付的金額外，是否還可以一并請求從補(bǔ)償受害人時(shí)起的利息以及所支出的事務(wù)費(fèi)用，學(xué)者們有不同觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，首先，救助基金對受害人進(jìn)行補(bǔ)償后，受害人的權(quán)利在其受補(bǔ)償?shù)姆秶鷥?nèi)，已經(jīng)法定地、當(dāng)然地移轉(zhuǎn)給救助基金，因此救助基金有向賠償義務(wù)人代位求償時(shí)，自然可以一并請求其自補(bǔ)償受害人時(shí)起的利息。其次，受害人和救助基金為了從賠償義務(wù)人處獲得賠償所支出的費(fèi)用，比如受害人與救助基金因?qū)垙U等級有所異議，而支出的鑒定費(fèi)用；救助基金到事故現(xiàn)場的勘驗(yàn)費(fèi)，以及處理肇事逃逸事件，所支出的交通費(fèi)、差旅費(fèi)、照相費(fèi)等費(fèi)用，基于維護(hù)救助基金利益的目的，都應(yīng)該也必須向賠償義務(wù)人（交通事故加害人）請求償還。因此，救助基金代位求償?shù)姆秶越o付受害人的補(bǔ)償金額為準(zhǔn)，同時(shí)包括從補(bǔ)償受害人時(shí)起的利息以及所支出的相關(guān)事務(wù)費(fèi)用。二是代位求償?shù)膶ο蟆＞戎鹦惺勾磺髢敊?quán)的對象應(yīng)該是賠償義務(wù)人（交通事故加害人）。但當(dāng)救助基金因肇事車輛無法查明而向受害人進(jìn)行補(bǔ)償后，最終查明肇事車輛已投保機(jī)動車強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)時(shí)，救助基金能否向承保該肇事車輛的保險(xiǎn)人進(jìn)行求償？筆者認(rèn)為，救助基金既然是承擔(dān)對交通事故受害人的補(bǔ)充救濟(jì)，其就應(yīng)以補(bǔ)充性為原則，在窮盡所有救濟(jì)手段后方能給以受害人救助。而承保機(jī)動車的保險(xiǎn)人已經(jīng)收取了保費(fèi)，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)給付保險(xiǎn)金的義務(wù)，否則就構(gòu)成不當(dāng)?shù)美Ｒ虼耍S護(hù)救助基金向保險(xiǎn)人進(jìn)行求償?shù)臋?quán)利，即機(jī)動車強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的賠償義務(wù)人除包括加害人、所有人外，還應(yīng)包括保險(xiǎn)人，保險(xiǎn)人亦是依法應(yīng)對受害人負(fù)損害賠償?shù)娜恕?/p>

三、現(xiàn)行道路交通事故社會救助基金存在的問題

現(xiàn)行的以《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》為主要內(nèi)容的道路交通事故社會救助基金制度體系，存在目的不清、性質(zhì)不明、范圍過窄、來源單一等問題。

一是目的不清。救助基金的救助范圍是交通事故中受害人人身傷亡的喪葬費(fèi)用、部分或者全部搶救費(fèi)用，其中搶救費(fèi)用主要指受害人自接受搶救之時(shí)起72小時(shí)內(nèi)的搶救費(fèi)用，特殊情況下超過72小時(shí)的搶救費(fèi)用由醫(yī)療機(jī)構(gòu)書面說明理由。這樣的規(guī)定說明現(xiàn)行規(guī)定根本沒有理清救助基金的目的，救助基金只在特殊情形下，承擔(dān)受害第三人人身傷亡的喪葬費(fèi)用和部分或者全部搶救費(fèi)用的墊付責(zé)任。從救助基金的產(chǎn)生背景上看，盡管機(jī)動車強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度，基于保障交通事故受害第三人的政策性目的，建立了較一般責(zé)任保險(xiǎn)，甚至較其他強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)更有利于受害第三人的保障體系，但是在駕駛?cè)颂右荻鵁o法追查肇事車輛、肇事車輛非被保險(xiǎn)的車輛或肇事車輛的保險(xiǎn)人無給付能力等情況下，受害第三人仍無法獲得該保險(xiǎn)所提供的保護(hù)，為了彌補(bǔ)機(jī)動車強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的不足，建立起補(bǔ)充性保護(hù)交通事故受害第三人的制度。救助基金成立的根本目的在于彌補(bǔ)機(jī)動車強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)在技術(shù)上或法律上無法填補(bǔ)受害第三人損失的不足，為受害人提供無漏洞保護(hù)。因此，必須圍繞這一根本目的進(jìn)行立法設(shè)計(jì)。二是性質(zhì)不明。既然救助基金的目的是給予受害第三人補(bǔ)充性救濟(jì)，其承擔(dān)責(zé)任的性質(zhì)就應(yīng)是與機(jī)動車強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)人相同，而非權(quán)宜性的墊付責(zé)任。因此，與救助基金的性質(zhì)相對的應(yīng)是補(bǔ)充性原則、一致性原則和從屬性原則等基本原則。三是范圍過窄。因?yàn)榫戎鸬男再|(zhì)是給予受害第三人補(bǔ)充性救濟(jì)，其補(bǔ)助范圍就必須與機(jī)動車強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)人的給付范圍相一致，包括死亡傷殘救助金、醫(yī)療費(fèi)用救助金、財(cái)產(chǎn)損失救助金，這樣才能實(shí)現(xiàn)為受害第三人提供無漏洞保護(hù)目的，而不是將救助基金的范圍僅僅限縮在受害第三人人身傷亡的喪葬費(fèi)用、部分或者全部搶救費(fèi)用上。四是來源單一。根據(jù)《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》的規(guī)定，救助基金的來源包括：按照機(jī)動車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)（以下簡稱交強(qiáng)險(xiǎn)）的保險(xiǎn)費(fèi)的一定比例提取的資金；地方政府按照保險(xiǎn)公司經(jīng)營交強(qiáng)險(xiǎn)繳納營業(yè)稅數(shù)額給予的財(cái)政補(bǔ)助；對未按照規(guī)定投保交強(qiáng)險(xiǎn)的機(jī)動車的所有人、管理人的罰款；救助基金孳息；救助基金管理機(jī)構(gòu)依法向機(jī)動車道路交通事故責(zé)任人追償?shù)馁Y金；社會捐款和其他資金。而根據(jù)我國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，機(jī)動車強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)將會是救助基金的主要來源，這將會造成不公正現(xiàn)象。因?yàn)榫戎鸬木戎鷮ο笾饕且蛭赐侗?qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)的機(jī)動車造成人身損害或財(cái)產(chǎn)損失的受害第三人，其損失本應(yīng)由應(yīng)投保而未投保的人或交通事故損害賠償責(zé)任人來承擔(dān)，但卻因出現(xiàn)肇事車輛難以查找或肇事車輛為非被保險(xiǎn)的機(jī)動車等情況，轉(zhuǎn)而由忠實(shí)投保機(jī)動車強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的投保人共同承擔(dān)，所以救助基金必須進(jìn)一步拓寬資金來源，加強(qiáng)對致害人的追償，才能公平、高效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來，發(fā)揮應(yīng)有的作用。

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