我國失地農民的現狀及對策研究

周培萍

(河南科技學院人文學院,河南新鄉453003)

我國失地農民的現狀及對策研究

周培萍

(河南科技學院人文學院,河南新鄉453003)

隨著城鎮化建設,失地農民不斷增加,失地農民突出的問題主要體現在失地農民的生產生活困難。農民的社會保障沒有著落,現有的醫療和養老制度不能解決失地農民的保障問題,再加上失地農民就業受阻,不僅使失地農民生活困難,而且使子女受教育問題成為其面臨的新的危機。特別是新近出現的失地農民的就業環境的惡劣和居住生態環境的變化,這些問題,需要從法律層面建立關于失地農民法律保障措施,完善土地征用制度、土地征用預測和評估制度,全方位的保障失地農民的利益。

失地農民;現狀及問題;對策

一、失地農民的現狀及突出的問題分析

城市化是我國經濟發展和現代化過程中必不可少的階段。但是隨著城市化進程的加快,伴隨而來的是新一輪的“圈地熱”,“圈地熱”的背后,則是數千萬“務農無地、就業無崗、社保無份”的失地農民。在犧牲自己祖輩賴以謀生的土地并為整個國家的經濟發展作出巨大貢獻之后,失地農民自身的生存狀況卻日趨惡劣,根本利益得不到有效保障。

(一)失地農民的現狀

1.失地農民的就業困境。失地農民的實際就業情況來看,客觀上存在著就業難的問題?，F代企業需要有一定知識和勞動技能的工人,失地農民大多缺乏文化知識和勞動技能,競爭意識,思想觀念落后保守,大多只能從事技術含量低、操作簡單、收入微薄的工作。盡管政府在征地之前與企業簽定了一定比例的失地農民用工協議,但多數農民還是無法適應企業的管理制度和工作技能的要求,只好下崗。就業不穩定,缺乏就業政策,再加上金融危機,就業環境受到很大影響,對失地農民更是雪上加霜。

2.失地農民的醫療保障面臨困境。失地農民已經喪失了土地所帶來的保障,但卻無法享受與城市居民相同的社會保障,醫療等生活保障問題都是由農民自己解決的,效果往往很不理想。雖然農村醫療保險制度在不斷的改進,但對于失地和半失地農民來說,現有的農村醫療保險制度仍然解決不了失地農民的醫療問題。政府盡管也認識到這一問題,并大力推進農村合作醫療制度改革。但由于起點低,大病醫療僅報30%。這對于動輒數萬元住院治療費的失地農民來講無疑是杯水車薪。

3.失地農民的養老保險亟待解決。養老保險制度是我國社會保障體系的一個重要組成部分,由于目前我國土地征用普遍實行政府行為,往往群眾利益得不到有效維護,失地農民的土地商品使用價值不能得到充分體現,失地農民所得賠償、補償不但要解決當前生活、購置房屋所需,還要解決今后養老問題。從各地情況看,失地農民中只有極少數能享受與城鎮居民同等的社會保障待遇。他們既不享有土地的保障,也不享有同城市居民一樣的社會保障,成為一個邊緣群體。

4.失地農民將面臨新的危機——子女受教育問題。由于失去土地,大部分失地農民居住在城市邊緣,有的與城市居民居住在一起。由于教育資源的配置,這樣失地農民的子女將和城市居民的子女享受相同的教育資源,而這些教育資源的享有是以高昂的教育費用的支出為前提的。當今社會發展客觀要求高素質人才,因此上大學受高等教育成為必然。失地農民隨之而來的就是子女受教育問題,面對巨額教育支出,失地農民一籌莫展,困難重重。

(二)失地農民面對的新的突出性問題

失地農民的工作環境惡劣。據調查,被征用的土地大部分用來興辦企業,特別是在縣鎮周邊地區,由于這些企業往往只重視經濟效益,而忽視了環境問題。所以這些企業的職工勞動環境惡劣,污染嚴重,沒有基本的勞動安全保障措施,嚴重損害了失地農民的健康。

同時,隨著城鎮化的發展,近年來對城市工業結構的調整,那些污染嚴重而又不適宜在城市中發展的工業都向城市周邊轉移,有的甚至在失地農民的生活區建立垃圾處理廠,失地農民因為失去土地,生活區域變小,生態凈化能力小,周邊企業造成的空氣污染、水污染和固體廢物污染非常嚴重,使他們的居住環境日益惡化。

二、構建失地農民法律保障機制的必要性

“以人為本,構建和諧社會”,是我國的重要方針政策,三農問題又關涉國家和社會的穩定,所以對于失地農民的問題必須引起高度的重視。

(一)弱勢群體權利保障的需要

從法律自身的角度來看,保護弱勢群體本質上就是憲法和法律的公平平等原則的體現,也是對法律的正義本質的具體實行。未成年人、老年人、殘疾人、婦女、失業人員、進城務工的農村勞動者、從事農業勞動的農村勞動者是社會性弱勢群體的主要組成部分。楊瑞勇先生認為：弱勢群體最易成為社會的不安定因素,如果不加以及時解決或者處理不當,就會使社會矛盾激化,甚至引發社會動蕩和倒退。失地農民的生活狀態雖然在短期內有明顯的提高,但從長期來講,他們的生活狀態可能會有達不到社會認可最基本標準的隱形風險。所以失地農民是隱形弱勢群體。

(二)農村穩定的需要

三農問題是關系到國家和社會穩定的重要問題。走城市化的發展道路是解決中國三農問題的根本出路。城市化對中國農民來講,應該是陽光雨露而非黑暗陰影。農民失地不僅是歷史發展的必然,也是時代進步的需求。城市化的根本目的應該是有利于農民富裕,而非造成大批農民失地失業;應當是有利于縮小城鄉差距,而不是擴大社會不公。三無的失地農民對農村和社會的穩定至關重要。河北定州“6.11”襲擊事件(2005年6月13日《新京報》)就為我們敲響了警鐘。為此,國家和政府應該不斷調整自身的決策方式和政府職能,建立失地農民的法律保障機制,充分重視和保障農民的合法權益。

(三)構建和諧社會的需要

黨的十六屆四中、五中全會明確提出把落實科學發展觀、構建和諧社會作為全黨、全社會今后發展的總體思路和工作任務。落實科學發展觀就必須使人與自然、人與社會、人與人的相互關系符合社會發展自然規律,從而實現人與自然、人與社會、人與人的和諧共處。但作為農村與城鎮邊緣化的中間人群,失地農民失去賴以生存的土地后,雖然居住在城區,但其身份并未完全轉變為市民,還不能享受到城市居民的相關待遇。構建和諧社會,建立社會主義新農村,就必須要重視并解決失地農民會出現的各種問題,所以,建立全方位的失地農民的法律保障機制是構建和諧社會的需要。

三、保障失地農民權益的措施

(一)對失地農民進行適時的思想引導,破除失地農民“等、靠、要”思想,增強自謀生路的意識

失地農民普遍在思想認識上對征地和拆遷工作存在兩面性。一方面,他們認為征地和拆遷是為了促進城鄉社會經濟全面發展,推進城鄉二元結構向城鄉一體化轉變的必然過程;另一方面,他們又認為政府征占了農民賴以生存的土地,政府就應該保證失地農民生活水平不降低,政府就應該給他們解決工作,提供就業崗位。由此可見失地農民對政府的依賴性太強,坐等政府解決就業,而忽視了自身的努力。對此,政府應當從思想上引導,采取相應的政策措施,建立失地農民就業培訓制度,除去合理支付貨幣補償以外,還應考慮到失地農民的長遠利益。在勞動就業方面給予就業指導,組織勞務輸出,加大培訓力度,提高勞動者素質和技能,為失地農民再就業創造良好的條件。積極引導和教育失地農民轉變觀念,破除“等、靠、要”思想,增強自謀職業參與市場競爭的自覺性,積極主動地融入市場,參與市場競爭獲得就業崗位。

(二)建立必要的土地征用預測機制,用預測機制的介入對失地農民進行事前保護

很多的土地征用并非為了公共利益,而是成了政府獲得經濟利益的手段,完全忽視了土地被征用后的農民的生存問題。農民對土地被征用沒有清醒的認識,盲目或被動失去土地后,生活困難。土地被征用后,很多問題的出現,不僅使農民陷入困難,土地征用的效果也不理想。這些問題的出現,都是由于政府的盲目行為,沒有對土地征用的后果進行科學的預測。土地征用涉及眾多問題,農民的生存,經濟的增長,社會的穩定,環境的保護等等。而不能為了政府或者某些領導人的政績而進行盲目的建設。近幾年,政府只看重某些利益,對于土地征用后的問題卻忽視了。所以,必須建立土地征用的預測機制,由政府相關部門承擔土地征收征用相關問題的調查和論證,并實行政府領導問責制。只有在政府和農民有能力解決征地后可能會出現的各種問題的基礎上,才能進行征地。土地征用預測機制是對失地農民進行事前保護的重要途徑,也是減少盲目征地的有效途徑。土地征用預測制作為土地征用的必要程序,由政府(和開發商)做出預測報告書并對農民進行宣傳,告知農民有關土地征用的各種政策和內容,以及農民所具有的權利,使農民對失地后的后果有清醒的認識,并早日轉變思想,在政府的幫助下創造自身的美好生活。

(三)完善相關法律,填補失地農民法律保障制度的缺失

我國沒有專門關于失地農民的法律保護制度,而對失地農民影響最大的是土地征用制度。我國現行的《土地管理法》于1998年頒布實施,根據該法規定,土地征用程序是用地預審——征地審批——征地公告——補償登記——補償方案公告——供地(發出用地批文或批準書)。從理論上看,此種程序較為合理,但實際調查證明這樣的程序出現了很多問題,這種程序繁瑣、報件復雜、耗時過長,關聯部門多、涉及金額大,存在管理混亂、效率不高等問題,所以很多根本就不按此程序來。征地過程中沒有農民參加,既帶來農民的失望,又為集體干部濫用職權提供了機會。征地前雙方缺乏協商,多數情況下,農民只是簡單的被告知哪些地被征用了,目的是什么,他們能得到多少補償。沒有提前公告,沒有賦予農民更多的知情權、參與權甚至上訴權?，F行的土地補償方式是采取一次性的貨幣方式進行土地補償,補償標準過低,將農民排除在土地增值收益的分配體系之外,對其未來生活缺乏長遠的規劃考慮。

(四)建立征地用途評估責任機制,維護失地農民的工作環境和居住環境

各地在制定失地農民的保護措施時,只重視失地農民的生活和社會保障問題,而忽略了失地農民的生活環境問題。隨著城鎮化的發展,城市的污染開始向農村轉移,再加上農民的環保意識不強,很多只注重眼前利益。隨著征地的步伐的加快,農村的面積越來越小,農民的生活范圍減小,農村的生態凈化能力也越來越小。一直讓人們向往的空氣清新的農村正面臨著嚴重的污染。農民失去的土地成了污染源的產生地。造紙、印染、電鍍、化工、建材、選礦、垃圾處理等企業緊鄰失地農民的生活區,大部分失地農民在這些企業里工作,由于技術的落后,廢物處理能力差,生產的衛生安全防范措施不到位,導致了失地農民工作環境惡劣。長期如此,必然損害農民的身體健康。這些都是失地農民面臨的新的問題,我們必須要認識到。如果讓這些企業來承擔改善環境的責任,必將影響企業的經濟效益,使小企業無法承受,而政府如果不管,給農民的利益又造成很大的損害。關閉企業,又會牽涉很多的法律問題和糾紛。這些問題的出現都是因為政府對商業用地的征用只看到了經濟效益,而沒有看到征地用途會帶來什么樣的后果,有些造成的損失是無法彌補的。所以,對征地用途的論證是在征地過程中必須要慎重的。建立征地用途評估制能夠杜絕亂征地的現象,也就能夠很好的保護農民的利益。征地用途評估責任機制對土地的用途要進行嚴格的論證,對土地使用的后果進行評估,對土地使用的利弊進行分析,對于興建污染嚴重的企業要堅決不批準,對有一定污染的企業要由企業來承擔治理污染、改善環境的費用。政府必須在具備征地用途評估可行報告書的情況下才能批準進行規劃,并且實行政府領導責任制,由政府來承擔征地用途評估的任務,并向農民進行公示,以便于農民隨時進行監督。只有這樣才能真正使我國的城鎮化建設良性發展,使農民脫離土地后能健康的生活。

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河南省教育廳人文社會科學規劃項目(編號：2008-GH-044)。

周培萍(1977-),女,碩士,河南科技學院人文學院講師,主要從事民商法學研究。