我國城鄉居民收入分配差距狀況、成因及公共政策分析

英寶有

(遼寧省交通高等專科學校,遼寧沈陽110122)

我國城鄉居民收入分配差距狀況、成因及公共政策分析

英寶有

(遼寧省交通高等專科學校,遼寧沈陽110122)

隨著改革開放的深入發展,中國社會發生了巨大的變化：我國城鄉居民的收入分配差距拉大,基尼系數也到達了歷史新高,造成了民眾的不滿情緒,威脅社會的穩定。本文從三個方面,即目前我國城鄉居民收入分配差距狀況及影響、我國城鄉居民收入分配差距的政策成因及解決我國城鄉居民收入分配差距的政策措施,來探討在我國建立社會主義和諧社會過程中,在收入分配政策上如何體現公平正義。

城鄉居民收入分配差距;成因;公共政策;對策

收入分配是一個綜合性的名詞,它是一個包含許多相似、相近或者相對概念的名詞。只有弄清楚它的真正含義,才能更好地理解問題的實質。不能混淆收入分配和財富分配,財富分配是指國民收入的分配,分配的物質對象是一年內勞動者創造的價值;不能混淆收入分配和經濟分配。[1](P184)經濟分配主要分配某個特定社會在一定時期內生產的社會產品及長期積累的社會財富。[1](P184)收入分配則是在國民收入分配的基礎上進行的,通過稅收等政策工具進行收入分配的最終結果,即“個人可支配收入”。[1](P184-185)我國的個人收入分配制度是以按勞分配為主體,按勞分配與生產要素按貢獻分配相結合的多種分配方式并存。

一、目前我國城鄉居民收入分配差距狀況及影響

1.城鄉居民收入分配差距的狀況。中國一直存在相當大的城鄉差別。城鄉居民收入差距比城鎮居民之間和農村居民間要大。近年來,全國農民人均純收入連續增長緩慢,城鄉居民收入差距不斷擴大。自20世紀80年代中期開始,農民的收入增長放緩,城鄉的差距開始拉大。近年的數據表明,1998—2000年我國城鎮居民人均收入分別為5458元、5888元和6316元;而農村人均收入分別為2162元、2210元和2253元。城鎮居民的收入分別是農村居民的收入的2.52倍、2.66倍和2.80倍。[1](P192)這遠遠超過了其他國家1.7倍的數據,并且還存在增大的趨勢。

1997年以來,農民收入已連續7年低速增長,不及城鎮居民收入的1/5。城鄉居民收入差距持續擴大,由20世紀80年代中期的1.8∶1左右,擴大到3.2∶1。[2](P180)從1997—2003年,六年時間農村的人均純收入總額增加了532元,但是城鎮居民在這六年里人均純收入總額增加了3312元,也就是每年增加552元。[3](P160)由此可見,我國的城鄉收入有非常大的差別,農民六年的增加額還不如城市一年的多。

2.城鄉居民收入差距的負面影響。著名經濟學家、諾貝爾經濟學獎獲得者劉易斯曾評價：“收入分配的變化是發展進程中最具有政治意義的方面,也是最容易誘發嫉妒心理和社會動蕩混亂的方面”。目前,我國城鄉差距被普遍認為已經超過了基尼系數的警戒線,也超過了城鄉差距的社會容忍度,影響到部分農村經濟的健康發展,造成了不良的負面影響。例如,在政治上,容易出現農村居民針對城市居民的仇富心理,導致城鄉之間的對立,不利于城鄉的和諧發展,導致社會不穩定狀況的出現,影響我國經濟和社會的發展;在經濟上,容易出現城鄉資源不合理配置,流通不暢,影響我國經濟效率的提高,放緩社會發展的步伐;在社會風氣上的影響相當明顯,容易導致城市人看不起農村,農村敵視城市的不良現象,社會的治安會受到威脅,社會風氣每日愈下,人們的心態不健康。

二、我國城鄉居民收入分配差距的政策成因

我國目前的城鄉居民收入分配差距現狀是與我國實行的政策密切相關的。造成我國目前城鄉居民收入分配差距現狀的原因是多種多樣的。其中,既有體制的原因,也有政策的原因,既有歷史因素,又有現實因素。本文主要從政府政策原因進行分析。政策的不完善、不配套,以及某些特殊政策都對擴大城鄉居民收入差距起到了一定的作用。我國目前城鄉居民收入分配差距現狀主要是由計劃經濟時代的城鄉二元結構政策造成的,這一政策向城市偏向,維持“以農補工”、“以鄉養城”。

1.戶籍制度。戶籍制度是影響城鄉收入差距的一個重要的政策性因素。中國長期實行嚴格控制城市人口增長的方針,對城市人口的增長實行政策加指標的雙重控制方法。1958年中國政府頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》,確立了一套較完善的戶籍管理制度,以法律形式嚴格限制農民進城,限制城鄉間人口流動。這樣把我國的居民人為地劃分為城鎮居民和農村居民。根據政策規定,只有少數幾種特殊情況才有資格申請將農村農業戶口轉為城市非農業戶口并遷入城市。戶籍制度把農民牢牢地固定在土地上,阻礙了農業剩余勞動力的轉移,使我國城鎮化滯后于工業化。根據劉易斯的二元經濟理論,只要城市部門不斷擴張,農業剩余勞動力就會源源不斷地流入城市部門,如果農業剩余勞動力完全被城市部門吸收,那么二元經濟結構會轉換,最終城鄉收入差距會消除。而在中國一方面是城市部門的擴張,另一方面又是農業剩余勞動力的滯留,二元經濟結構得到強化。戶籍制度阻礙了農業剩余勞動力的有效轉移,限制了生產要素的自由流動與合理配置,農業勞動生產率一直維持在較低水平,二元經濟結構無法改善,農民增收受到制約。此外,戶籍管理制度是農村居民在勞動就業、教育培訓、住房、社會保障方面所受到的一系列不平等待遇的制度基礎。

2.二元的計劃生育政策。改革開放以來,我國實行的是城鄉二元計劃生育政策,生育政策在城鄉之間存在巨大差異：城市人口生育政策規定基本上是每個家庭只能生育一個子女,只有父母雙方均為獨生子女、第一個孩子有嚴重的疾病等幾種特殊情況才可以允許生育兩個子女,政策生育水平大約在平均每個家庭為1.1個子女左右;而農村家庭有50%左右生二胎,少數民族生育率更高且主要分布在西部落后的農村,農村政策生育水平大約是平均每個家庭為1.6個子女左右。農村居民的生育率明顯高于城市居民,因此,導致同一時期農村勞動力負擔系數要高于城市,這必然對中國轉型期的城鄉收入差距產生重要的影響,從而擴大城鄉收入差距。

3.工農業商品剪刀差政策。1953年,政府通過頒布《關于實行糧食的計劃統購和計劃供應的命令》壓低了農產品的價格,對農產品實行低價“統購統銷”和“合同定購”政策,造成了工農業商品剪刀差。這雖然對我國的原始積累起到了一定的作用,但是也是導致城鄉居民收入差距擴大的重要的政策原因之一。根據估計,在1950—1978的29年間,政府通過工農業剪刀差獲得了5100億元的收入,由于這一政策,農業利潤外流,農民的增收困難。20世紀90年代以后,糧食、棉花等大宗農產品還維持在低價位,而工業消費品價格定位高,這樣,因為剪刀差政策農業資金外流大。另外,農業生產資料和農產品生產費用不斷增加,也維護了剪刀差政策。2004年化肥、農用柴油等主要農業生產資料價格上漲使農民增加投入390億元,直接抵消糧價上漲帶給農民的部分收入。[4]P110-111)改革開放以后,剪刀差政策受到種種因素的制約,農產品的收購價格上升,但是剪刀差的政策至今仍然在起著作用。

4.政府為城鄉提供的公共產品不均等。第一,國家對農村基礎設施的投入過低。20世紀90年代之后,農民收入增長幅度趨緩,城鄉收入差距越拉越大,可是農村的基礎設施水平與城市比較遠遠不是其收入差距的倍數所能反映的。在我國農村,有超過50%的人口尚未飲用自來水,許多居民沒有符合衛生標準的飲用水,交通網、能源網、信息網等基礎設施嚴重滯后。這些設施,在城市是免費或以低收費供給(帶有補貼性質),而在廣大農村,大部分基礎設施是村民集資建設的,比如道路、飲用水、社區內的廣播系統等。第二,國家對城鄉教育投入不均等。我國的教育存在“重城市,輕農村”的傾向,城鄉在基礎教育投入的差別是相當大的。根據《中國統計年鑒(2004)》的相關數據,2003年,在每10萬人口中,城鎮擁有中學數7.163所(其中高中2.158所),農村擁有中學數5.114所(其中高中0.130所);每萬人中,城鎮擁有中學教師數為54.132人,而農村僅為2.2102人。如果考慮基礎教育在質量上的差別,那么城鄉之間的教育差別更大。[5](P22-24)

5.城鄉社會保障機會不平等。改革開放以來,城市居民大多可以享受現代社會保障制度,包括養老保險、醫療保險、失業保險等。而在農村,沒有類似城市的養老、醫療等社會保障制度,占中國人口60%左右的農民很多不能享受現代社會保障。2003年衛生部組織的第三次國家衛生服務調查結果表明,仍有79.1%的農村人口沒有任何醫療保障。目前,我國農村也有了醫療合作,但是由于開展的時間較短,還有很多需要完善的地方。

6.金融資金存貸差政策。金融對經濟發展是非常重要的,改革開放以來,我國金融業雖取得長足發展,但城鄉二元的特征也十分明顯,這直接影響了農業和農村經濟的發展。城市傾向的金融體制導致金融資源大部分向城市傾斜,主要表現在國家銀行信貸傾向城市和農村金融機構資金大部分向城市流動。金融資源主要向城市傾斜。國家金融機構的資金幾乎全部用于城市的建設和發展,投向農村的資金很少,與農業的基礎性地位極不相稱。我國農村金融政策放貸量小,農村存儲的資金大量流向城市,農業和農村鄉鎮企業辦理貸款很困難。1995到2004十年間,農業貸款僅占各項貸款余額的4.7%,鄉鎮企業也僅占5.7%;由于貸款的數額小,一定程度上制約了農村的發展,僅有信用社可向農村提供金融服務。

7.稅收體制不合理。2004年以前的國家稅收政策對城鄉收入差距加大的作用很明顯。城鄉二元稅制是解放初期的二元稅制遺留下來的。1994年政府進行稅制改革后,在城市建立了適應市場經濟體制的現代稅制,大體上解決了城市工商業積累率過高的問題,理順了政府與工業以及城市居民的分配關系。在農村,政府盡管對農村征收制度進行了一些調整,但沒有從根本上改變其性質,農業稅費依舊很高。財政預算內資金不能滿足鄉政府的正常需要,為了解決鄉鎮財政資金不足,國家授予了鄉鎮政府收費權,形成了農業稅收、糧食定購制度、收費三足鼎立的農村稅費制度,自此,農民的稅費負擔更加嚴重。

三、解決我國城鄉居民收入分配差距的政策措施

要解決當前我國城鄉居民的收入分配差距,應從改變政府的公共政策入手,政府作為公共政策的制定和執行主體,應該把政策的出發點和落腳點定在實現社會公平上,城鄉居民收入過分拉大會對社會公平造成不良的影響,實現社會的公平正義也是建設和諧社會的核心要義。應解決與二元經濟結構相關的問題,具體說來,實現社會公平應從以下幾個方面入手：

1.破除原有的戶籍制度。給農民以真正的國民待遇,使農民享有憲法所賦予的每一個公民應有的權利與發展機會。盡管個別大城市有條件地放開了對農民工進城服務的限制,但是這種放開并沒有真正取消戶籍限制,在這樣的條件下得到工作的農民也還不是真正意義上的就業。目前要盡快將戶籍制度的改革從小城鎮擴大到大中城市,使農民擁有與城市居民平等的發展機會。

2.放開管制。破除城鄉分離的就業制度,給農民平等的就業權利。目前,在放開農村居民進入城市尋求真正意義的就業問題上,個別地方在局部領域已經進行了有意義的嘗試。如個別地方在公開招聘較低級別的國家公務員上,允許農民享有和城市居民相同的權利。農民在符合國家公務員錄用標準的條件下可以不受身份限制而成為國家公務員,這是農民就業問題上具有重要意義的突破,今后應該逐步擴大國家公務員招聘的職位范圍和級別,最終實現黨政機關、企事業單位一律對包括農民在內的全體公民開放,農民與市民一樣有到黨政機關、企業事業單位工作和就業的權利。應該向農民提供與就業有關的各種服務,為農民提供農業科技知識和技能培訓,讓農民能夠擁有職業培訓的機會、平等就業競爭的機會和享有勞動保護的權利。

3.消除工農業商品剪刀差政策的影響。政府應該關注農民的收入問題,農民面臨增收難,就業難,供子女讀書難以及年齡大了的、沒有勞動能力的農民沒有醫療和社會保障的問題,看病貴,看不起病的難題。政府應該出臺相關的政策保護農業的穩定,這在現在看來,是國家發展的基礎和穩定之基礎,如果一個人口眾多的國家沒有農民種莊稼,那么整個國家都要面臨饑饉,這是很可怕的,所以政府應該適當地增加農民的收入,適當提高農產品,平衡農產品和工業產品的差距,縮小工農業剪刀差。

4.教育政策。破除城鄉二元教育制度,給農民平等接受基礎教育的權利,真正在農村地區實行和普及義務教育,明確規定義務教育的主要責任在各級政府,城市和農村的中小學教育一律由政府統一投入,取消農民出錢辦教育的做法。要進一步調整農村義務教育的管理體制和投入機制,真正把農村義務教育的主要責任從農民轉移到政府,將政府對農村義務教育承擔的責任從以鄉鎮為主轉移到以縣為主,從根本上消除由體制性因素造成的農民教育負擔。

5.建立現代公共服務制度,使農民和城市居民能夠大體平等地享有政府提供的公共服務。為此,要加大政府對農村公共服務的財政投入,包括教育文化設施、公共交通、消防、綠化等方面,使得農民逐步獲得與城市居民一樣的公共服務。國家應投資于農村基礎設施,改善農村生產、生活的基礎設施,為農民提供更多的公共服務,在農田基本設施、鄉村道路、鄉村自來水網、鄉村電網、鄉村廣播電視網、鄉村公共電話網等方面加大財政支持力度。勞動者的素質是提高勞動效率、促進勞動的公平競爭的重要前提,縮小城鄉差距需要從勞動力的素質上縮小距離。政府的政策應有利于更多的居民受到教育,為公民提供平等的受教育的機會。

6.建立適當的金融政策。政府應該起到調節作用,使農村和農村經濟也享受到金融政策的好處,政府應加大對農村基礎設施的投入和建設,在城市發展的同時,也要顧及農村的發展,很好地發揮城鄉之間的互補作用;加大對農村和鄉鎮企業的放貸力度,使農民有資金和機會來發展特色的農業經濟;改變農村的形象,使得農村也能吸引外來資金,更好地發展。

[1]鄧偉志.和諧社會與公共政策[M].上海：同濟大學出版社,2007.

[2]本書委員會.2006—2007南開政治學評論[M].天津：天津人民出版社,2007.

[3]關海庭.執政興國之路中國共產黨執政面臨的挑戰[M].北京：華文出版社,2007.

[4]吳湘玲.縮小我國城鄉不合理差距的公共政策分析[J].科學社會主義,2006,(5).

[5]彭真善.縮小我國城鄉居民收入差距的財稅對策[J].稅務研究,2006,(12).

英寶有(1952-),男,遼寧省交通高等專科學校黨委副書記,副研究員,主要從事行政管理學研究。