互聯網復雜性要求協同管制

文 杜娟

在互聯網管理方面，沒有任何一個部門能夠包辦所有的環節，必須要協同管理，多部門齊抓共管，這樣才能營造健康的互聯網產業環境。

互聯網的影響日益擴大。今天，互聯網已經滲透到人們生活的方方面面，互聯網對軍事、政治、社會文化等領域的影響進一步加大。在2009年，互聯網成為了獨立的軍事力量——2009年6月和12月，美國和韓國分別成立了各自的“網絡司令部”，以協調網絡安全和指揮網絡戰。無論是奧巴馬引領的“互聯網政府”，還是社交網站在伊朗大選中扮演的重要角色都清楚地展示了互聯網在政治領域發揮的放大作用。而在頻頻發生的網絡與信息安全事件將人們對于互聯網安全的關注引發到前所未有的高度。

“互聯網的屬性越來越復雜，于是在文化、社會領域形成了對行業管理的新要求。”近日，工信部電信研究院副總工陳金橋博士在采訪中表示，“監管機構要研究如何通過完善的技術、經濟管制手段，為互聯網內容管理提供有力保障。”

需求變化推動融合監管

實際上，傳統意義上的通信監管正經歷著深刻的變革。陳金橋介紹，全球電信業監管因時而變，這與國際金融危機的影響密不可分。國際金融危機從實體和虛擬領域影響世界的經濟環境，體現在通信行業的監管領域，監管需求的變化體現在四個方面：第一，加強通信監管的社會屬性，承擔更多的刺激經濟發展的職能；第二，刺激市場競爭，加速產業“造血”能力，增強企業抵御金融危機的能力；第三，擴展監管機構職能，突出政策執行力，使產業政策落到實處；第四，規范市場環境，放松企業并購審查，鼓勵融資，構建產業發展輸血機制。

技術變革、市場變化及產業融合交互作用，推動電信監管的范圍、對象及內容發生重大的轉變，電信監管機構面臨的挑戰日趨嚴峻。歐盟、美國等國家和地區，正是通過不斷完善和豐富監管內容和手段來刺激電信市場競爭，增強產業活力。

而且由于產業價值鏈的延伸，產業鏈與競爭主體的復雜化推動監管領域不斷擴大以及監管對象的媒體屬性和社會屬性增加，今天，傳統的電信監管面臨著其他產業的沖擊。“媒體、文化等內容逐漸納入了監管視野，這使得電信監管機構正在調整角色，在內容管理方面處于協同位置，與其他行業的監管部門共同完成監管工作，這一點從2009年的打擊手機淫穢色情網站等專項活動中可以看出來。”陳金橋認為，雖然基礎電信運營商在轉型中正在加強對于增值業務市場的影響力，但騰訊等有實力的企業正在擺脫這種影響。另外，受手機掃黃等專項行動的影響，依賴原運營商代收費模式比較困難，這也加速了騰訊等企業擺脫運營商影響的進程。這種趨勢要求行業監管部門在監管中，必須調整原來的監管對象和監管內容。

>> 工信部電信研究院副總工程師陳金橋博士

互聯網監管的內生性

談到互聯網監管，陳金橋認為，首先要澄清兩方面的問題。第一，互聯網的監管是從互聯網發展的內部需求出發的。互聯網已經成為人們日常生活中不可分割的一部分，網絡生活已經是一種常態，并呈現出紛繁復雜的態勢。與此同時，由于營利的驅動，很多互聯網網站利用自身的平臺，傳播違規、有害的信息，這就使互聯網的負面影響被放大。比如，互聯網有害信息對于網民特別是青少年網民造成了嚴重的傷害，所以是為了公眾的利益，需要對互聯網進行監管。

“那種認為互聯網是高度自由的應該完全開放的時代已經過去了。但事實上，互聯網產業發展到現在已經與原來互聯網設計的初衷不同。”陳金橋說。

第二，互聯網的管理是極其復雜的，互聯網上存在的問題是隱蔽的，并且互聯網現在已經與現實生活分不開，因此，互聯網的管理也要從現實生活延伸至虛擬空間，毫無疑問，這就需要各行業監管部門進行協同管制，密切配合，發揮各自的專業優勢，形成齊抓共管的局面。

由此我們看出，互聯網的管制必須依靠監管工具的革命和監管機制的創新。比如需要借助過濾技術、備案清理、取證等技術工具，需要引入手實實名制等新型的管理制度。基于此，陳金橋認為，互聯網信息內容管理的重要環節主要在于兩方面：對互聯網內容管理提供資源保障；對互聯網非法內容查處提供技術支持。

2009年，各國政府分別出臺政策加大互聯網的管理力度，內容審查、過濾、封堵網站等措施被越來越多的國家所采用。比如，德國在2009年6月立法賦予執法機關封鎖含有兒童色情內容網站的權力；法國在2009年5月，立法保護知識產權，用戶多次非法下載將會被切斷網絡連接；澳大利亞計劃在ISP層面安裝過濾軟件，阻止網民訪問啟有犯罪內容的網站；日本在2009年推出了“FILTERing”免費過濾軟件。

我國監管部門在互聯網的監管方面形成了分工合作的管制體系。2009年2月4日，工信部修訂出臺《電信業務經營許可管理辦法》，對增值電信業務提供者的經營行為規范做了修訂。2009年5月，工信部發布《關于加強互聯網備案管理的工作方案》，突出了對基礎電信運營企業和重點接入服務商的政策落實。2009年7月，工信部聯合11部委出臺《關于建立境內違法互聯網站黑名單管理制度的通知》，加強對互聯網站從業者的信譽管理，形成互聯網管理各部門、各地區之間的對違法網站的協同聯動管理機制。2009年12月，CNNIC發布《關于開展域名注冊信息專項治理的通知》，繼續開始域名注冊信息專項治理，要求各注冊服務機構繼續對域名注冊信息采取有效的核查措施。

協同聯動營造健康環境

目前，世界各國在互聯網管理方面都認同了協同管理機構，并且采取了一系列共性的管理方式：互聯網基礎設施、底層資源、技術平臺等由行業管理部門集中管理，而互聯網信息內容則由多部門分工管理。

歐美國家建立的協同管制體系主要是圍繞融合性管制機構進行的。在這些國家里融合性管制機構負責電信業務、廣電業務以及融合性業務管理，以及負責取消許可要求或實行統一授權。沒有設立統一的內容管理機構，新聞、游戲、版權等分屬不同的部門管理。同時，歐美國家還建立了內容分級、青少年保護、個人信息保護等相應的法律制度。

我國新型電信監管的模式主要是由電信監管機構（工信部）承擔網絡、資源、業務等管理職責，實行嚴格的業務管理模式和嚴格準入管理和內容管制；同時，建立由新聞辦、廣電、文化、新聞出版等部門統一協調的內容管理機構。

結合現有的協同管制思路，陳金橋預測，“年我國監管部門在互聯網管理方面的工作比較清晰。首先，打擊網上淫穢色情信息的專項治理整頓工作還會繼續，并且還要在一些重災區深入進行，這是一項長期的工作，而并非各監管部門的短期行為。其次，互聯網監管的制度建設將進一步展開。第三，在業務管理方面，今年監管部門修訂并出臺網絡電視、音樂、文化、隱私等方面的相應法規。”

“在互聯網管理方面，沒有任何一個部門能夠包辦所有的環節，必須要協同管理，多部門齊抓共管，這樣才能營造健康的互聯網產業環境。”陳金橋說。