齊魯圖強

谷 文 馮一凡 秦立東

由“大”思“強”

僅僅用一個20多分鐘的專題片,山東的主政者便把各級的執政理財官們“激醒”了!

2010年6月12日,山東省財稅工作會議。不同尋常的是,本次會議由省政府直接組織召開,在家的省政府領導悉數出席,全省各地市的市長和財政局長也整齊地坐在主會場。

同樣不同尋常的是,“會議開幕前播放了一部關于財源狀況分析的片子,片子播完后,會場出現了10多秒的寂靜,大家都在深思!”一位與會人士事后告訴記者。

大家都在直面山東的“定量定性分析報告”。

提起山東,外地人首先想到的是:2009年,山東GDP達33805.3億元,位居全國第三;地方財政收入2198.6億元,位居全國第四。

但,山東的主政者不僅關心GDP的數字,更注重GDP的“里子”!

2009年,山東地方財政收入占GDP的比重為6.5%,比全國平均水平低3.2個百分點。眾所周知,財政反映經濟,財政收入占GDP比重的高低,反映著經濟的質量和效益。這組數字意味著:山東是經濟大省,但還不是經濟強省。

通過這一“定量定性分析報告”,山東的主政者實際在告誡省內各級執政理財官:我們不要單純“自滿”于經濟的總量和增速,山東正處在從經濟大省向經濟強省跨越的節點上,大家正需要迎接從經濟大省到經濟強省的挑戰,而這,正是執政理財者的責任!

厘清現實,更要找出原因所在。

“山東產出率”為什么不夠高?“分析報告”指出,主要原因之一是產業結構不合理。山東工業具有規模優勢,但高端產業比重相對較低,2008年高技術產業產值占規模以上工業產值的比重僅為6.2%,要比與山東同一經濟梯隊的粵蘇兩省低10個百分點以上。2009年,山東服務業占GDP的比重為34.1%,而當年,全國服務業占GDP的比重為42.6%,比全國平均水平也要低8個百分點。

另外一大原因是經濟發展方式粗放。目前,山東繳納增值稅的41個行業中有26個行業的稅收貢獻率低于全國平均水平。經濟的量和速不錯,但由于發展方式粗放,經濟的質和效亟待提高。

一位參與此“定量定性分析報告”制作的人士還補充道,這次亮家底、比差距、找原因,具體到了每一項產業的“山東產出率”,看了后給人觸動更大!而“自我批評式”報告能在內部得以公開,是省領導動議和拍板的,這反映了山東人的胸襟和氣魄,同時又預示著山東富民強省的務實性追求!

記者突然也有了一個“額外”觸動,山東這份“定量定性分析報告”,本身就是一部執政理財的“哈佛式經典范例”!

戰略總動員

“分析山東”,為的是“定向山東”。

山東的主政者一再強調:“在經濟一體化的今天,只有善于在全國乃至全球發展的大格局中冷靜審視自己,瞄準先進、找對差距,方能科學發展,爭得上游。”

其實,這一切已經在兩年前啟題。

2008年,姜異康任山東省委書記、姜大明任山東省省長,新一屆省領導班子接過了山東發展的新的接力棒。

“山東訴求”是什么?改革開放以來,正是幾代干部群眾在齊魯大地上篳路藍縷、默默耕耘,山東才從一個經濟欠發達的省份變成了在全國發展大局中占有重要位置的經濟大省,多項指標在全國名列前茅。多年建設與積累之后,山東又到了一個攸關未來的關口:從經濟文化大省加快轉變為經濟文化強省。

于是,2008年7月,山東省委工作會議提出了“加快推進經濟文化強省”的總體戰略。

與此同時,在省領導的直接動議下,如何加快推進經濟文化強省的一系列調研課題啟動了。即使在迎戰國際金融危機的階段,調研工作仍在有序推進。僅山東省《關于培植壯大財源問題》這一項課題,就有25個部門參與,最后形成了一本近400頁的專著!

山東圖強,正是中國的一個縮影。

2010年,中央啟動了經濟發展方式轉變——這是繼60年前社會制度轉型、30年前經濟體制轉軌之后,第三次決定中國命運的重大抉擇。這是“中國抉擇”。這將讓中國由世界大國加快轉變為世界強國,這將讓幾代中國人念茲在茲的強國之夢早日降臨在960萬平方公里的熱土家園。

“中國抉擇”與“山東訴求”此時有機融合,巧然,亦必然。

姜異康頗有新意地指出,轉方式、調結構是一場深刻的經濟變革,對于山東而言,是山東經濟發展的重大機遇,從某種意義上講也是又一次創業。

的確,山東經濟由大變強,利用這一機遇,轉方式可以解決經濟發展方式粗放的問題,調結構可以解決產業結構不合理的問題,從而實現“加快推進經濟文化強省”的又一次創業。

2010年6月11日閉幕的山東省第九屆委員會第十次全體會議為此強調,“凝聚全省力量打好轉方式調結構這場硬仗”,“不斷取得經濟文化強省建設的新成就”。會議要求:一是著眼產業優化升級,打好“高端提升”攻堅戰;二是著眼培植特色優勢,打好“重點帶動”攻堅戰;三是著眼促進統籌協調,打好“一體發展”攻堅戰;四是著眼增強核心競爭力,打好“創新驅動”攻堅戰;五是著眼可持續發展,打好“綠色發展”攻堅戰;六是著眼提高經濟社會效益,打好“增收富民”攻堅戰。

次日,山東省財稅工作會議。會議的實質主題為:圍繞著轉方式調結構培植壯大財源。

姜異康強調,培植壯大財源既是轉方式、調結構的重要目標,也是保障和改善民生的迫切需要,更是建設經濟文化強省的必然要求。要牢固樹立經濟發展的效益導向,把轉方式、調結構的成效體現在提高經濟效益上,體現在增加財政收入上,體現在改善民生上。

姜大明在講話中指出,今后一個時期,全省培植壯大財源要緊緊圍繞科學發展、富民強省這個主題,以市場為導向,以轉方式、調結構為主線,以創新政策機制、優化發展環境為保障,為建設經濟文化強省奠定堅實的財力基礎。一要向工業由大變強要財源;二要向服務業跨越發展要財源;三要向創造農業發展新優勢要財源;四要向重點區域發展要財源;五要向發展民營經濟要財源;六要向提高外向型經濟水平要財源。

其間,姜大明還饒有興致地引用了“書中自有黃金屋”等古訓,來形容“轉方式、調結構自有黃金屋”。

早在3月6日第十一屆全國人大第三次會議山東代表團對媒體開放時,有記者問:國家統計局最近對地方GDP的核算結果顯示,江蘇經濟總量超過了山東,您怎么看待這個排序結果?與江蘇以及廣東比,您認為山東的差距是什么?姜大明當時答道:我們對排名不是看得很重,主要還是看經濟結構和所產生的效益。在經濟總量過3萬億俱樂部成員中,廣東總量更大一些,接近4萬億,我們和江蘇都在往3.5萬億的總量邁進。我想山東和廣東、江蘇兩省最大的差距,是產業結構和地方財政收入的差距,這兩個我看得更重,至于總量誰排第幾名,是各領風騷三五年啊。

無疑,轉方式、調結構實質上是政府理財的一次深刻變革。

至此,記者發現,山東開創出一條這樣的系統鏈:轉方式調結構(提高“山東產出率”;屬經濟轉型的變革)——培植壯大財源(提高企業效益,增加財政收入,改善民生福利;屬執政理財的變革)——實現強省戰略(讓山東由大變強;屬地域發展的變革)。

至此,記者發現,山東將其面臨的三大方向——“中國抉擇”的方向、“山東訴求”的方向、政府理財的方向——融合確定為一個正確的總方向!

智“調”與實“轉”

定向之后,最難的是踐行。

事實上,轉方式、調結構全國各省普遍反映難轉難調,難的是“怎么干”。

政府調控通常有三大經濟手段:貨幣政策、產業政策和財政政策。前兩大政策由中央政府掌握,地方政府可制定運用的唯有財政政策。

山東的做法是:創新性運用財政政策,用財政政策牽引著各相關主體轉方式調結構。

目前,山東省政府已出臺32條財政政策措施。32條政策,字字含金,堪稱點金32條(具體報道見下文)。

當轉方式、調結構來臨,并與加快推進經濟文化強省的戰略任務交融時,山東執政理財者早已經在前瞻性地思考三大課題:需要財政做什么?財政能做什么?財政該怎么做?

于是,山東轉方式、調結構有了切實可行的操作模式。通過32條財政政策措施,山東實施著“四維牽引模式”:

維度一。牽引現代產業體系建設。如,推行政府性資金存款與金融機構信貸投放相掛鉤的辦法,撬動1000億以上銀行貸款,以重點支持農副產品深加工、傳統工業升級改造、戰略性新興產業和現代服務業發展。這樣,政府不用直接掏一分錢,卻可牽引千億級資金,從而輕松破解了政府自己無錢缺錢作用經濟轉型升級的難題。

維度二。牽引區域經濟跨越式發展。如,省財政今年出資1億元,帶動金融資本和產業資本等共同出資,設立黃河三角洲產業投資基金。這樣,財政資金和金融資本、產業資本融合裂變,政府扶持產業發展有了切實有效的市場化平臺,從而根本上解決了“政府領導區域發展缺操作手段”的難題。

維度三。牽引民眾福利大大增加。如,將職業技能、創業培訓、公共就業服務平臺建設等就業支出,納入失業保險基金使用范圍,預計今年全省可新增失業保險基金支出30億元。僅僅改變了資金的使用范圍,可以設想,30億元將讓多少普通民眾大大提高了令他們欣喜的就業收入!而這,大大增加了經濟發展的內生動力。這樣的政府理財,一招活了三盤大棋:政府可提供高質量的公共服務,民眾可獲得更穩定更掙錢的就業崗位,經濟可增加后勁更足的內生動力。

維度四。牽引利益機制與時俱進。如,提高出口退稅省級負擔比例,對市縣負擔的出口退稅比上年增長15%以上部分,省級由負擔25%提高到50%,減輕基層出口退稅壓力;對市縣當年上繳省級的營業稅、企業所得稅和個人所得稅增幅超過15%以上部分,省級給予全額返還。這樣,一減一增,牽引著基層政府從本質上開始轉方式調結構,減的是影響地方經濟發展的包袱,增的是經濟發展的質量和效益。

記者不由地問起了山東省財政廳長尹慧敏:如此的金點子,如此的操作模式,你們是怎么想出的?

“省領導早就告訴我們,轉方式、調結構不是攔路虎,而是一次難得的機遇!可以通過政府理財的具體方式實現轉方式調結構,又可以通過轉方式調結構實現公共財富的增加。”她說。

之中的奮斗必將載入山東史冊:山東的執政理財者果斷掏出了全部家底,32條政策需要投入170億真金白銀,種種政府理財的金點子,“大家也是絞盡了腦汁”!

山東的啟迪

當我們把視野放到全國,放到過去30年經濟體制轉軌和現代化轉型的未來,山東帶來了怎樣的啟迪與思考?

山東啟迪著我們“怎么認識轉方式、調結構”。轉方式調結構實際上是對中國過去30年來經濟增長方式的“修正”和“進化”,是一次深刻的經濟變革。從另一種意義上講,轉方式、調結構實質是政府理財的變革:調結構,意味著“什么創造財富”,轉方式,意味著“怎么創造財富”。所以,應用政府理財的理念來拓展對轉方式、調結構的認識,既將培植壯大財源作為轉方式、調結構的訴求目標,又將財源增長情況作為轉方式、調結構的評判標準。

當然,上述財源建設不同于計劃經濟年代的財源建設,它是一個大的財源建設:企業增效、民眾增收與政府增加財政收入。

山東啟迪著我們“怎么轉和怎么調”。目前,全國各地都面臨著“難轉”和“難調”的問題,到底怎么轉,到底怎么調,大家缺少可操作性的行為方式。我們“吃老飯”順了嘴,而對轉型工作無從“下口”。其實,擁有了政府理財的先進理念,我們就自然找到了轉與調的“牽引”手段。轉方式調結構的現實主體是企業,或者說是產業資本,而產業資本以逐利為首要。比如,山東拿出財政資金,吸附金融資本和社會資本,最終與產業資本融合,牽引著產業資本實現利益的增加和再造,進而從財富創造上實現了結構調整和發展方式轉型。以市場化的利益手段從本質上轉與調,顯然要比行政化的運動手段從外在上強推更根本、更有效。

轉方式影響了增長速度,咋辦?調結構降低了就業率,咋辦?在推進轉方式調結構進程中,全國各地都面臨著“轉型成本”的難題。山東又給了我們什么啟迪?

事實上,經濟轉型的確常與衰退糾纏在一起。美國、 日本、 韓國、新加坡等國家,在轉型初期都經歷了GDP增長率劇烈下降、甚至負增長的艱難歲月。近一兩年來,國內一些經濟發達地區轉方式調結構,也的確遭遇了“轉型成本”的難題,比如,GDP和財政收入一度下滑,迫使一些地區一度急剎車,先停下來看看。

記者采訪中發現,山東對“存量”的傳統產業,加大力度實施技術改造,已連續多年技改投入占規模以上投入的比重超過60%,讓存量轉型升級為高端高質高效產業;同時,把發展服務業作為優化產業結構的重中之重,通過促進生產性服務業跨越發展,實現經濟發展方式的轉變,“由鳥變鳳”。而對“增量”呢,即戰略性新興產業,山東總結為抓好“四新一海”——新能源、新材料、新醫藥、新信息和海洋科技,直接“筑巢育鳳”,從一開始就實現了新的經濟發展方式,并用“增量”來帶動“存量”,實現調結構。

“存量”直接轉方式,“增量”促進調結構,“存量”與“增量”相結合,轉方式與調結構相結合,“由鳥變鳳”與“筑巢育鳳”相結合。山東的探索告訴我們,轉型不是增長的天敵,兩者可以實現雙贏。

山東還啟迪著我們一道大課題:轉方式、調結構,政府間利益規則怎么調整?政府價值觀怎么優化并考評?前者,屬于財政體制,后者,屬于行政體制。二者不動,轉方式、調結構難從根子上切實啟動。山東,已經在自己的有限的技術性空間內動了最大的努力。

我們將在思考中,繼續前行……

鏈接

全國各地“轉方式、調結構”主要做法

1產業結構優化升級

即通過政府的有關政策調整影響產業結構變化的供給結構和需求結構,實現資源優化配置和再配置,來推進產業結構合理化與高度化。

培育戰略性新興產業是搶占經濟科技制高點的有效途徑。2008年江蘇省委省政府明確了培育六大戰略性新興產業的發展戰略。2009年江蘇省六大戰略性新興產業規模達1.5萬億元,占全部工業銷售收入的21%。主要做法——新產業、建基地、大項目、重培育。

大力發展現代服務業是經濟發展到一定階段的區域經濟中心推進經濟較快發展的主要途徑。上海緊抓建設國際金融中心和國際航運中心兩大龍頭,積極發展現代服務業,特別是生產性服務業。主要做法——國家戰略、地方法規、明確重點、集聚發展。

改造提升傳統產業,調整現有產業存量,對于工業基礎較好特別是傳統制造業發達的區域,是轉變經濟發展方式、再創產業競爭新優勢的重要途徑。遼寧省堅定不移地抓技術創新、技術改造,以第一大產業裝備制造業為突破口,大力推進信息化和工業化融合,并以節能降耗為目標,加大政策與制度倒逼,推動工業轉型發展。主要做法——地方國家戰略、明確發展重點、實施重點抓手。

2市場結構優化升級

一方面是積極開拓國內市場,實現國內和國際兩個市場良性互動;另一方面是大力提升國際市場影響力,提高服務貿易在對外貿易中的比重,推動出口商品結構高度化。

擴大內需消費市場對經濟的拉動,是我國后金融危機時代的重要經濟政策導向,也是當前區域經濟社會轉型發展的難點和重點。早在2006年初,江蘇省就提出將擴大內需作為經濟增長的立足點,并采取一系列措施支持企業拓展國內消費市場。主要做法——抓住新熱點、配套新業務、培育新業態。

推動服務貿易發展,促進對外貿易結構從以貨物為主向貨物和服務并重轉變,是提升國際市場的重要內容。上海市通過制定規劃,大力發展運輸、旅游、金融保險、工程承包與建筑等方面的服務貿易,成為國內服務貿易進出口規模最大的省市。主要做法——瞄準產業高端、全球發展定位、穩步扎實推進。

3要素結構優化升級

伴隨著產業結構動態調整,要素結構優化升級或要素間升級是經濟發展方式轉變的基礎。資源稟賦的現代化開發和高端要素的創造和集聚,都直接推動要素結構的優化升級,實現比較優勢的動態調整。

推進地方金融創新。在區域經濟發展方式轉變中,資金要素的保障至關重要。天津市和重慶市推進地方金融創新的做法比較突出。通過“大資本”引進支撐“大產業”培育發展等途徑,天津市城市競爭力從2005年的全國第15位躍升到2010年的第7位。重慶近年來實施“大投資、大支柱、大基地、大企業、大項目”戰略, 2009年制定了金融創新的十大舉措,努力建設地方國有金融體系。主要做法——突出金融創新、推進轉型發展。

強化高端人才要素支撐。高端人才要素對區域經濟社會發展具有重要的戰略意義,在高端人才領域取得競爭優勢將直接決定區域在未來競爭中的地位。深圳市通過人才引進,集聚了一批領軍作用突出的國家級領軍人才、一批專業地位突出的地方級領軍人才、一批在專業技能方面嶄露頭角和發展潛力巨大的后備級人才,形成了結構合理、活力充沛、持續創新的高層次專業人才梯隊。主要做法——“6+1”人才政策。

4推進統籌協調

統籌協調發展是經濟社會和諧發展的更高形態,在于實現經濟系統、社會系統和環境系統的協調發展,它代表了經濟發展方式轉變的最終目標。

城市群是工業化、城市化進程中,區域空間形態的高級現象,能夠產生巨大的集聚經濟效益。目前國內在珠三角、長三角、環渤海灣三大城市群中,珠三角在產業結構升級上速度最快,在資源整合協調上更具效率。主要做法——以城帶鎮、以鎮促城、聯動發展。

生態文明建設是經濟社會發展到一定階段的必然選擇。從原始文明到農業文明再到工業文明直至生態文明,是人類文明發展的必然趨勢。近兩年,云南從上世紀末“生態建設產業化,產業發展生態化”轉變到了“生態立省,環境優先”。主要做法——制定最高戰略、出臺最細政策。

5推進制度創新

轉變發展方式的主導思路應從制度建設入手,改革阻礙發展方式轉變的制度性障礙。從政府、準政府和非政府三方面看,公共服務型政府建設、健全中間組織和推進企業激勵和約束制度創新是制度創新的重要內容。

公共服務型政府建設。實現由管制政府向透明政府、責任政府、服務政府的角色轉變,提高轉變發展方式過程中政府實施制度的效率。香港經濟從上世紀50年代開始經過數次成功轉型,重要原因是致力于建設服務型政府,專注于締造有利于個人和企業發展的環境。主要做法——市場主導、政府輔助、最小干預、最大支持。

健全中間組織。臺灣在不同發展階段充分發揮其第三部門的作用,推動工業從傳統勞動密集型向技術、資本密集型發展。主要做法——建立NGO,推進行業自律。