論我國國有企業紅利上繳制度的構建

蓋月強 王志軍

2007年9月8日，《意見》出臺，其中決定中央本級國有資本經營預算從2007年起進行試點，2008年開始實施。這意味著全國范圍統一的國有資本經營預算工作的展開，標志著國有企業獨享紅利的時代的結束。隨后，經國務院批準，財政部會同國資委制定并于2007年12月11日印發實施了《中央企業國有資本收益收取管理暫行辦法》，同時財政部還發布了《中央國有資本經營預算編報試行辦法》。

在國家還未出具統一的國有資本經營預算的相關政策和規范意見之前，上海、深圳、北京、武漢和廣州等地就已經根據國有資產管理體制改革的要求和自身的實際，在構建國有資本經營預算制度，規范國有企業紅利上繳等相關問題方面進行了大膽的探索，這其中積累了一些經驗，但也存在著較多的問題。根據一些中央企業反饋的意見，對于紅利上繳，是原則上同意、具體反對。因此，建立一個科學、公平的國有企業紅利上繳制度，有效地協調國有企業和政府間的利益關系就顯得尤為重要。

一、國有企業紅利上繳的基本原則

（一）上繳紅利必須進入國庫，真正落實國有資本的剩余索取權

對于國企紅利應上繳給哪一級機構的問題，曾有三種觀點，一是認為只上繳給集團公司，實行集團財務預算；二是認為應上繳給國資委，實行國有資本經營預算；三是認為應上繳給財政部，實行公共預算。

國企紅利究竟應該上繳給哪一層次，關鍵是要明確誰是國有資本的真正主人。國企深化改革進行到今天，一直未能解決好股東問題。表面上看國家是國企的股東，但真正的出資者或終極所有者應是全體國民，國企紅利必須由全體國民分享，至此才能說真正落實了出資人的收益索取權，而能夠履行這一權益的唯一合法途徑是在人大監督下的財政預算體系。國資委只是出資人的代表，只有監管權，不是真正的所有者就不能享有對國企紅利的剩余索取權。因此，上繳紅利必須進入國庫，為全體國民謀福利，而不應該單純供國企使用，更不應該只停留在集團公司進行內部分配。

（二）上繳紅利的使用須讓全體國民得到實惠，真正享受改革發展的成果

紅利上繳國庫后，究竟應該如何使用才能最大化這部分資源的社會價值，目前分歧的焦點是，這部分紅利是僅僅用于國企本身的改革與投資，即生產型支出，還是用于包含國企改革在內的更加寬泛的公共支出，即生產加消費型支出。

筆者認為上繳紅利既不能只考慮國企投資而不顧公眾利益，也不能全部都用于公共支出而不顧國企的改革與再投資，顯然，比較合理的應該是在兩者之間作一個科學的劃分，一部分用于滿足國企深化改革與經濟結構優化調整的投資需要，另一部分則用于提高全民福利的公共支出。不管怎樣，讓全體國民得到實惠，真正享受改革發展的成果應成為國企上繳紅利并正確分配使用的一條基本原則。

（三）壟斷行業的紅利上繳應先行

據中國企業聯合會相關數據顯示，在2006年發布的中國企業500強排行榜中國有及國有控股企業達到349家，占全部500強企業總數的69.8%，實現利潤總額5656億元，占全部企業利潤總額的87.9%。從行業屬性看，利潤明顯朝少數壟斷行業領域集中，國防軍工、石油石化、電力、電信、民航、航運、礦產資源開發等壟斷行業的國有企業利潤暴漲。據國資委測算，2004-2006年，中央直管重點企業實現利潤年均遞增33.8%。顯而易見，國企特別是央企的高利潤與其壟斷性與資源獨占性呈顯著的正相關關系。壟斷性國企利潤暴漲的同時，造成其他行業的利潤下滑，而且其高額利潤的獲得很大程度上是以犧牲消費者福利為代價的，其對國家的貢獻與公眾對國家建設的付出相比，存在巨大的成本落差。

基于以上事實，筆者認為國企紅利上繳應該優先從壟斷性行業特別是國資委直接管理的中央企業開始實行，待時機成熟，再面向全部國企收繳紅利。之所以如此，一方面是出于扶持競爭性國企成長壯大和盡快破除壟斷的考慮；另一方面競爭性國企總體利潤較少，少數企業不僅無利可交反而需要國家補貼，而壟斷性國企利潤豐厚，基本上能夠保證國家收繳絕大部分紅利，降低收繳成本，提高收繳效率。此外，還可以為其他國企上繳紅利積累經驗，提供示范效應。因此，壟斷行業應先行是國企恢復上繳紅利政策的原則之一。

二、國有企業紅利上繳基數以及收取比例的確定

依法取得國有資本收益，是國家作為國有資本投資者應當享有的權利，也是建立國有資本經營預算的基礎。而國有資本收益的主要形式是國有企業上繳的紅利，可見紅利上繳基數和比例的確定，在試行國有資本經營預算中居于核心地位。

（一）國有企業紅利上繳的基數確定

根據《收益收取辦法》的相關規定，國家獨資企業的應交利潤根據經中國注冊會計師審計的年度合并財務報表所反映的、歸屬于母公司所有者的凈利潤，按規定彌補以前年度虧損、繳納所得稅以及提取10%的法定公積金，并按股東會或股東大會的決議提取任意公積金之后的部分，才能作為企業應交利潤的基數。

（二）國有企業紅利上繳比例的確定

由于我國不同行業的企業受到不同條件因素的影響，稅后利潤水平的差異很大，既不宜采取“一刀切”的辦法，統一確定一個上繳比例，也不宜采取“一對一”的談判，一個企業一個比例。

按照這個原則，《收益收取辦法》規定，國有企業上繳紅利的比例，區別不同的行業，分三類執行：第一類為煙草、石油石化、電力、電信、煤炭等企業，上繳比例為10%；第二類為鋼鐵、運輸、電子、貿易、施工等企業，上繳比例為5%；第三類為軍工企業，轉制科研院所企業，由于企業總體利潤不高，暫緩三年上繳或免繳。

需注意的是，以上收益只是針對中央直接管理的一級企業。一級企業下屬的子公司，控股、參股公司的股利、股息、產權轉讓收入和清算收入等，計入一級企業的當期損益，不單獨收取。

總之，國有企業紅利上繳比例的確定是一個復雜的問題。既要保證國家股東的利益（實則全國人民的利益），也要考慮企業的發展，不能竭澤而漁；既不應該形成新的不公平，也不宜過于繁瑣。同時上繳比例的確定應是動態的，即使從一段時間來看是科學合理的，但經過一段時間也可能變得不合理，就需要調整和完善。

三、國有企業紅利收支方式以及各部門的職責分工

（一）國有企業紅利的收繳程序

根據《收益收取辦法》的有關規定，國有企業紅利的收取方式為：國資委監管企業向國資委、財政部同時申報上繳，并如實填寫企業國有資本收益申報表；國資委提出審核意見后報送財政部復核；財政部按照復核結果向財政部駐申報企業所在地的財政監察專員辦事處（下稱財政專員辦）下發收益收取通知，國資委按照財政部復核結果向申報企業下達收益上繳通知；企業依據財政專員辦開具的“非稅收入一般繳款書”和國資委下達的收益上繳通知辦理交庫手續。

（二）國有企業紅利的支出程序

《意見》中規定，國有資本經營預算資金支出，應先由企業在經批準的預算范圍內提出申請，報經財政部門審核后，按照財政國庫管理制度的有關規定，直接撥付使用單位。使用單位應當按照規定用途使用、管理預算資金，并依法接受監督。

此外，《預算編報辦法》中還規定，中央國有資本經營預算由中央企業編制國有資本經營預算支出項目計劃，中央預算單位根據中央企業上報的預算支出項目計劃編制本單位國有資本經營預算支出建議草案。財政部根據收入預算和中央預算單位上報的國有資本經營預算支出建議草案，將其中的支出項目納入財政部國有資本經營預算項目庫，按輕重緩急排序，實行滾動管理，并在統籌安排、綜合平衡后，編制國有資本經營收支預算草案。

（三）國有企業紅利收支過程中各部門的職責分工

國有企業紅利的收繳、支出涉及到財政部門、國有資產監管機構和國有企業等相關主體。根據國務院的有關規定，各相關主體在國有資本經營預算制度的建設和執行中承擔著不同的職責。

各級財政部門作為國有資本經營預算的主管部門，主要履行以下幾方面的職責：一是負責制（修）訂國有資本經營預算的各項管理制度、預算編制辦法和預算收支科目；二是編制國有資本經營預算草案；三是編制國有資本經營預算收支月報，報告國有資本經營預算的執行情況；四是匯總編報國有資本經營預算；五是會同有關部門制定企業國有資本收益收取辦法；六是收取企業國有資本收益。財政部負責審核和匯總編制全國國有資本經營預、決算草案。

納入國有資本經營預算范圍的企業，應當履行國有資本收益上繳義務，確保國有資本收益及時足額地上繳，根據國家確定的國有資本經營預算支持的方向和重點，結合本企業改革和發展的需要，按照預算管理的有關要求和程序，向財政部門、國有資本經營預算單位編報企業具體的項目支出預算，嚴格按照批準的范圍申請和使用預算資金，通過制定內部管理制度，改進和加強企業集團內部的國有資本收益管理。

四、對國有資本經營預算的監督

對國有資本經營預算的監督可分為三個層次：一是政府監督。即財政部門將國有資本經營預算和決算報本級人民政府批準，接受政府監督。在國有資本經營預算正式實施后，同級人大也將履行其監督職能。二是審計部門監督。在預算年度執行中或執行結束后，由審計部門依照有關法律法規的規定對預算執行情況予以監督。三是財政部門監督。作為國有資本經營預算的管理部門，財政部門應當建立健全各項管理制度，保證預算編制、執行、調整的合法合規，并對預算單位的預算執行進行事前、事中和事后的全方位的監督檢查。