論我國(guó)國(guó)有企業(yè)紅利上繳制度的構(gòu)建

蓋月強(qiáng) 王志軍

2007年9月8日，《意見》出臺(tái)，其中決定中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算從2007年起進(jìn)行試點(diǎn)，2008年開始實(shí)施。這意味著全國(guó)范圍統(tǒng)一的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作的展開，標(biāo)志著國(guó)有企業(yè)獨(dú)享紅利的時(shí)代的結(jié)束。隨后，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部會(huì)同國(guó)資委制定并于2007年12月11日印發(fā)實(shí)施了《中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理暫行辦法》，同時(shí)財(cái)政部還發(fā)布了《中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編報(bào)試行辦法》。

在國(guó)家還未出具統(tǒng)一的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的相關(guān)政策和規(guī)范意見之前，上海、深圳、北京、武漢和廣州等地就已經(jīng)根據(jù)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的要求和自身的實(shí)際，在構(gòu)建國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，規(guī)范國(guó)有企業(yè)紅利上繳等相關(guān)問題方面進(jìn)行了大膽的探索，這其中積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但也存在著較多的問題。根據(jù)一些中央企業(yè)反饋的意見，對(duì)于紅利上繳，是原則上同意、具體反對(duì)。因此，建立一個(gè)科學(xué)、公平的國(guó)有企業(yè)紅利上繳制度，有效地協(xié)調(diào)國(guó)有企業(yè)和政府間的利益關(guān)系就顯得尤為重要。

一、國(guó)有企業(yè)紅利上繳的基本原則

（一）上繳紅利必須進(jìn)入國(guó)庫(kù)，真正落實(shí)國(guó)有資本的剩余索取權(quán)

對(duì)于國(guó)企紅利應(yīng)上繳給哪一級(jí)機(jī)構(gòu)的問題，曾有三種觀點(diǎn)，一是認(rèn)為只上繳給集團(tuán)公司，實(shí)行集團(tuán)財(cái)務(wù)預(yù)算；二是認(rèn)為應(yīng)上繳給國(guó)資委，實(shí)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算；三是認(rèn)為應(yīng)上繳給財(cái)政部，實(shí)行公共預(yù)算。

國(guó)企紅利究竟應(yīng)該上繳給哪一層次，關(guān)鍵是要明確誰是國(guó)有資本的真正主人。國(guó)企深化改革進(jìn)行到今天，一直未能解決好股東問題。表面上看國(guó)家是國(guó)企的股東，但真正的出資者或終極所有者應(yīng)是全體國(guó)民，國(guó)企紅利必須由全體國(guó)民分享，至此才能說真正落實(shí)了出資人的收益索取權(quán)，而能夠履行這一權(quán)益的唯一合法途徑是在人大監(jiān)督下的財(cái)政預(yù)算體系。國(guó)資委只是出資人的代表，只有監(jiān)管權(quán)，不是真正的所有者就不能享有對(duì)國(guó)企紅利的剩余索取權(quán)。因此，上繳紅利必須進(jìn)入國(guó)庫(kù)，為全體國(guó)民謀福利，而不應(yīng)該單純供國(guó)企使用，更不應(yīng)該只停留在集團(tuán)公司進(jìn)行內(nèi)部分配。

（二）上繳紅利的使用須讓全體國(guó)民得到實(shí)惠，真正享受改革發(fā)展的成果

紅利上繳國(guó)庫(kù)后，究竟應(yīng)該如何使用才能最大化這部分資源的社會(huì)價(jià)值，目前分歧的焦點(diǎn)是，這部分紅利是僅僅用于國(guó)企本身的改革與投資，即生產(chǎn)型支出，還是用于包含國(guó)企改革在內(nèi)的更加寬泛的公共支出，即生產(chǎn)加消費(fèi)型支出。

筆者認(rèn)為上繳紅利既不能只考慮國(guó)企投資而不顧公眾利益，也不能全部都用于公共支出而不顧國(guó)企的改革與再投資，顯然，比較合理的應(yīng)該是在兩者之間作一個(gè)科學(xué)的劃分，一部分用于滿足國(guó)企深化改革與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的投資需要，另一部分則用于提高全民福利的公共支出。不管怎樣，讓全體國(guó)民得到實(shí)惠，真正享受改革發(fā)展的成果應(yīng)成為國(guó)企上繳紅利并正確分配使用的一條基本原則。

（三）壟斷行業(yè)的紅利上繳應(yīng)先行

據(jù)中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在2006年發(fā)布的中國(guó)企業(yè)500強(qiáng)排行榜中國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)達(dá)到349家，占全部500強(qiáng)企業(yè)總數(shù)的69.8%，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額5656億元，占全部企業(yè)利潤(rùn)總額的87.9%。從行業(yè)屬性看，利潤(rùn)明顯朝少數(shù)壟斷行業(yè)領(lǐng)域集中，國(guó)防軍工、石油石化、電力、電信、民航、航運(yùn)、礦產(chǎn)資源開發(fā)等壟斷行業(yè)的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)暴漲。據(jù)國(guó)資委測(cè)算，2004-2006年，中央直管重點(diǎn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)年均遞增33.8%。顯而易見，國(guó)企特別是央企的高利潤(rùn)與其壟斷性與資源獨(dú)占性呈顯著的正相關(guān)關(guān)系。壟斷性國(guó)企利潤(rùn)暴漲的同時(shí)，造成其他行業(yè)的利潤(rùn)下滑，而且其高額利潤(rùn)的獲得很大程度上是以犧牲消費(fèi)者福利為代價(jià)的，其對(duì)國(guó)家的貢獻(xiàn)與公眾對(duì)國(guó)家建設(shè)的付出相比，存在巨大的成本落差。

基于以上事實(shí)，筆者認(rèn)為國(guó)企紅利上繳應(yīng)該優(yōu)先從壟斷性行業(yè)特別是國(guó)資委直接管理的中央企業(yè)開始實(shí)行，待時(shí)機(jī)成熟，再面向全部國(guó)企收繳紅利。之所以如此，一方面是出于扶持競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企成長(zhǎng)壯大和盡快破除壟斷的考慮；另一方面競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企總體利潤(rùn)較少，少數(shù)企業(yè)不僅無利可交反而需要國(guó)家補(bǔ)貼，而壟斷性國(guó)企利潤(rùn)豐厚，基本上能夠保證國(guó)家收繳絕大部分紅利，降低收繳成本，提高收繳效率。此外，還可以為其他國(guó)企上繳紅利積累經(jīng)驗(yàn)，提供示范效應(yīng)。因此，壟斷行業(yè)應(yīng)先行是國(guó)企恢復(fù)上繳紅利政策的原則之一。

二、國(guó)有企業(yè)紅利上繳基數(shù)以及收取比例的確定

依法取得國(guó)有資本收益，是國(guó)家作為國(guó)有資本投資者應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，也是建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的基礎(chǔ)。而國(guó)有資本收益的主要形式是國(guó)有企業(yè)上繳的紅利，可見紅利上繳基數(shù)和比例的確定，在試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中居于核心地位。

（一）國(guó)有企業(yè)紅利上繳的基數(shù)確定

根據(jù)《收益收取辦法》的相關(guān)規(guī)定，國(guó)家獨(dú)資企業(yè)的應(yīng)交利潤(rùn)根據(jù)經(jīng)中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)的年度合并財(cái)務(wù)報(bào)表所反映的、歸屬于母公司所有者的凈利潤(rùn)，按規(guī)定彌補(bǔ)以前年度虧損、繳納所得稅以及提取10%的法定公積金，并按股東會(huì)或股東大會(huì)的決議提取任意公積金之后的部分，才能作為企業(yè)應(yīng)交利潤(rùn)的基數(shù)。

（二）國(guó)有企業(yè)紅利上繳比例的確定

由于我國(guó)不同行業(yè)的企業(yè)受到不同條件因素的影響，稅后利潤(rùn)水平的差異很大，既不宜采取“一刀切”的辦法，統(tǒng)一確定一個(gè)上繳比例，也不宜采取“一對(duì)一”的談判，一個(gè)企業(yè)一個(gè)比例。

按照這個(gè)原則，《收益收取辦法》規(guī)定，國(guó)有企業(yè)上繳紅利的比例，區(qū)別不同的行業(yè)，分三類執(zhí)行：第一類為煙草、石油石化、電力、電信、煤炭等企業(yè)，上繳比例為10%；第二類為鋼鐵、運(yùn)輸、電子、貿(mào)易、施工等企業(yè)，上繳比例為5%；第三類為軍工企業(yè)，轉(zhuǎn)制科研院所企業(yè)，由于企業(yè)總體利潤(rùn)不高，暫緩三年上繳或免繳。

需注意的是，以上收益只是針對(duì)中央直接管理的一級(jí)企業(yè)。一級(jí)企業(yè)下屬的子公司，控股、參股公司的股利、股息、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入和清算收入等，計(jì)入一級(jí)企業(yè)的當(dāng)期損益，不單獨(dú)收取。

總之，國(guó)有企業(yè)紅利上繳比例的確定是一個(gè)復(fù)雜的問題。既要保證國(guó)家股東的利益（實(shí)則全國(guó)人民的利益），也要考慮企業(yè)的發(fā)展，不能竭澤而漁；既不應(yīng)該形成新的不公平，也不宜過于繁瑣。同時(shí)上繳比例的確定應(yīng)是動(dòng)態(tài)的，即使從一段時(shí)間來看是科學(xué)合理的，但經(jīng)過一段時(shí)間也可能變得不合理，就需要調(diào)整和完善。

三、國(guó)有企業(yè)紅利收支方式以及各部門的職責(zé)分工

（一）國(guó)有企業(yè)紅利的收繳程序

根據(jù)《收益收取辦法》的有關(guān)規(guī)定，國(guó)有企業(yè)紅利的收取方式為：國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)向國(guó)資委、財(cái)政部同時(shí)申報(bào)上繳，并如實(shí)填寫企業(yè)國(guó)有資本收益申報(bào)表；國(guó)資委提出審核意見后報(bào)送財(cái)政部復(fù)核；財(cái)政部按照復(fù)核結(jié)果向財(cái)政部駐申報(bào)企業(yè)所在地的財(cái)政監(jiān)察專員辦事處（下稱財(cái)政專員辦）下發(fā)收益收取通知，國(guó)資委按照財(cái)政部復(fù)核結(jié)果向申報(bào)企業(yè)下達(dá)收益上繳通知；企業(yè)依據(jù)財(cái)政專員辦開具的“非稅收入一般繳款書”和國(guó)資委下達(dá)的收益上繳通知辦理交庫(kù)手續(xù)。

（二）國(guó)有企業(yè)紅利的支出程序

《意見》中規(guī)定，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金支出，應(yīng)先由企業(yè)在經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算范圍內(nèi)提出申請(qǐng)，報(bào)經(jīng)財(cái)政部門審核后，按照財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的有關(guān)規(guī)定，直接撥付使用單位。使用單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定用途使用、管理預(yù)算資金，并依法接受監(jiān)督。

此外，《預(yù)算編報(bào)辦法》中還規(guī)定，中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算由中央企業(yè)編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出項(xiàng)目計(jì)劃，中央預(yù)算單位根據(jù)中央企業(yè)上報(bào)的預(yù)算支出項(xiàng)目計(jì)劃編制本單位國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出建議草案。財(cái)政部根據(jù)收入預(yù)算和中央預(yù)算單位上報(bào)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出建議草案，將其中的支出項(xiàng)目納入財(cái)政部國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)，按輕重緩急排序，實(shí)行滾動(dòng)管理，并在統(tǒng)籌安排、綜合平衡后，編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支預(yù)算草案。

（三）國(guó)有企業(yè)紅利收支過程中各部門的職責(zé)分工

國(guó)有企業(yè)紅利的收繳、支出涉及到財(cái)政部門、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)等相關(guān)主體。根據(jù)國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，各相關(guān)主體在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的建設(shè)和執(zhí)行中承擔(dān)著不同的職責(zé)。

各級(jí)財(cái)政部門作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的主管部門，主要履行以下幾方面的職責(zé)：一是負(fù)責(zé)制（修）訂國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的各項(xiàng)管理制度、預(yù)算編制辦法和預(yù)算收支科目；二是編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算草案；三是編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支月報(bào)，報(bào)告國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的執(zhí)行情況；四是匯總編報(bào)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算；五是會(huì)同有關(guān)部門制定企業(yè)國(guó)有資本收益收取辦法；六是收取企業(yè)國(guó)有資本收益。財(cái)政部負(fù)責(zé)審核和匯總編制全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)、決算草案。

納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算范圍的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)履行國(guó)有資本收益上繳義務(wù)，確保國(guó)有資本收益及時(shí)足額地上繳，根據(jù)國(guó)家確定的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支持的方向和重點(diǎn)，結(jié)合本企業(yè)改革和發(fā)展的需要，按照預(yù)算管理的有關(guān)要求和程序，向財(cái)政部門、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算單位編報(bào)企業(yè)具體的項(xiàng)目支出預(yù)算，嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的范圍申請(qǐng)和使用預(yù)算資金，通過制定內(nèi)部管理制度，改進(jìn)和加強(qiáng)企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部的國(guó)有資本收益管理。

四、對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的監(jiān)督

對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的監(jiān)督可分為三個(gè)層次：一是政府監(jiān)督。即財(cái)政部門將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和決算報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，接受政府監(jiān)督。在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算正式實(shí)施后，同級(jí)人大也將履行其監(jiān)督職能。二是審計(jì)部門監(jiān)督。在預(yù)算年度執(zhí)行中或執(zhí)行結(jié)束后，由審計(jì)部門依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況予以監(jiān)督。三是財(cái)政部門監(jiān)督。作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的管理部門，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)建立健全各項(xiàng)管理制度，保證預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整的合法合規(guī)，并對(duì)預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行事前、事中和事后的全方位的監(jiān)督檢查。