鐵路司法改制期待破題

王 雪

繼2009年7月中央“鐵路公檢法與鐵路運(yùn)輸企業(yè)分離,一次性整體納入國(guó)家司法管理體系”的通知發(fā)布一年之后,鐵路檢察院和法院(以下簡(jiǎn)稱鐵路兩院)的轉(zhuǎn)制工作仍處于膠著狀態(tài)。

“目前還在討論階段,我們能做的就是等待。”電話那端,北京市鐵路局下屬某基層法院院長(zhǎng)李旭(化名)頗為無(wú)奈地回應(yīng)《中國(guó)新聞周刊》的詢問(wèn)。

鐵路“兩院”改制后

據(jù)《中國(guó)新聞周刊》了解,鐵路公安機(jī)關(guān)在2009年將人員招錄納入中央國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)員考試,告別了早先的企業(yè)編制,其轉(zhuǎn)制工作正在順利推進(jìn)。

相比之下,鐵路兩院目前仍未有實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。

2009年7月8日,中央編辦發(fā)布《關(guān)于鐵路公檢法管理體制改革和核定政法機(jī)關(guān)編制的通知》(15號(hào)文)。該文件對(duì)鐵路公檢法的轉(zhuǎn)制方針給出了概括性的思路。

具體到鐵路兩院的轉(zhuǎn)制,北京市檢察院副檢察長(zhǎng)甄貞告訴《中國(guó)新聞周刊》,該文件明確“兩院與企業(yè)分離,一次性整體納入國(guó)家司法管理體系,一次性移交給駐在地的省、自治區(qū)、直轄市黨委和省高級(jí)人民法院、省級(jí)人民檢察院,實(shí)行屬地管理”。

此文件發(fā)布后不久,國(guó)家公務(wù)員局、鐵道部在京聯(lián)合召開鐵路公安民警公務(wù)員過(guò)渡工作會(huì)議。是次會(huì)議,鐵道部政策法規(guī)司司長(zhǎng)田根哲傳達(dá)了鐵路公檢法管理體制改革有關(guān)文件精神,國(guó)家公務(wù)員局考試錄用司司長(zhǎng)聶生奎介紹了鐵路公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)制人員過(guò)渡有關(guān)工作的通知和實(shí)施方案。

當(dāng)年9月19日,全國(guó)鐵路民警國(guó)家公務(wù)員的考試結(jié)束。10月,在2010年國(guó)家公務(wù)員考試報(bào)名中首次將各地鐵路公安局納入了招考范圍,意味著鐵路公安民警正式納入公務(wù)員編制。

以北京市鐵路公安局為例,招考人數(shù)78名,涉及車站派出所和看守所民警、特警等多個(gè)警種。

甄貞說(shuō),按照中編辦15號(hào)文,移交工作應(yīng)在2009年年底完成,但遲至今日,鐵路兩院改制仍無(wú)實(shí)質(zhì)進(jìn)展。

最高人民檢察院一位長(zhǎng)期參與鐵檢改革的官員陳安(化名)認(rèn)為,由于中編辦15號(hào)文僅提出改革方向,并未明確具體改革細(xì)則,鐵路公安機(jī)關(guān)劃歸公安部直管較為容易,而鐵路兩院歸屬地方的改革思路,涉及人大、法院、檢察院、地方黨委組織部門、編辦等多個(gè)部門,因此明顯滯后。

歷史的遺憾

新中國(guó)歷史上,鐵路兩院曾經(jīng)歷多次變革,不斷被改變領(lǐng)導(dǎo)體制。遺憾的是,改革并未遵守司法客觀規(guī)律,最終導(dǎo)致備受詬病的“企業(yè)辦司法機(jī)關(guān)”的局面。

以鐵檢為例,1954年第一屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的《人民檢察院組織法》規(guī)定設(shè)立鐵路運(yùn)輸專門檢察院,由最高人民檢察院垂直領(lǐng)導(dǎo)。

此種管理體制未及成形,鐵檢就在1957年的反右擴(kuò)大化運(yùn)動(dòng)中被撤銷。

1979 年五屆人大二次會(huì)議通過(guò)的《人民檢察院組織法》又一次賦予鐵路檢察院法律地位,并于次年設(shè)立鐵路運(yùn)輸檢察院。盡管全國(guó)鐵路運(yùn)輸檢察院設(shè)在鐵道部之下,但法律規(guī)定要受最高人民檢察院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),下級(jí)鐵路運(yùn)輸檢察院在上級(jí)鐵路運(yùn)輸檢察院的領(lǐng)導(dǎo)下工作。各級(jí)鐵路運(yùn)輸檢察院同時(shí)受同級(jí)鐵路單位領(lǐng)導(dǎo)。

僅僅四年之后,《人民檢察院組織法》在修改過(guò)程中將“鐵路、水上運(yùn)輸檢察院”從法律文本中刪掉,鐵路運(yùn)輸檢察院的存在再無(wú)法律依據(jù),客觀上為撤銷全國(guó)鐵路運(yùn)輸檢察院掃清了法律障礙。

1987年4月15日,最高人民法院與最高人民檢察院發(fā)出通知,決定撤銷全國(guó)鐵路運(yùn)輸高級(jí)法院和鐵路運(yùn)輸檢察院。此前存在的地方各鐵路運(yùn)輸檢察院和鐵路運(yùn)輸法院轉(zhuǎn)入鐵道部,業(yè)務(wù)上歸鐵檢分院或鐵法中院所在地省(市、區(qū))級(jí)地方兩院、省(市、區(qū))高級(jí)人民法院和省(市、區(qū))級(jí)檢察院管理。

這次改革中,最高人民檢察院增設(shè)鐵路運(yùn)輸檢察廳(以下簡(jiǎn)稱鐵檢廳),對(duì)兩級(jí)鐵路運(yùn)輸檢察院的工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

而鐵路運(yùn)輸高級(jí)法院則在此次改革中成為最大輸家,直接被撤銷,最高人民法院層面此后再無(wú)專門對(duì)應(yīng)的專門法院或業(yè)務(wù)部門。

此后,鐵路兩院與公安機(jī)關(guān)逐步自成體系,出現(xiàn)企業(yè)辦司法的奇怪局面。

一份來(lái)自檢察系統(tǒng)內(nèi)部的調(diào)研報(bào)告顯示,“鐵路檢察工作人員所有待遇都是按照鐵路職工配備,與國(guó)家意義上的公務(wù)員沒(méi)有任何干系。‘端誰(shuí)家飯碗,給誰(shuí)家干活行業(yè)觀念強(qiáng)烈,一切唯鐵路利益是從。”

最高檢鐵檢廳原廳長(zhǎng)陳振東向《中國(guó)新聞周刊》表示,“由于鐵路公檢法都屬于鐵路企業(yè),存在的最大問(wèn)題是不能秉公辦案,公檢法三家都聽(tīng)鐵路企業(yè)的,制約與監(jiān)督不復(fù)存在”。

在陳振東看來(lái),此種管理體制下另一嚴(yán)重弊端是不同的鐵路局,對(duì)同類案件的適用標(biāo)準(zhǔn)不一致,導(dǎo)致對(duì)同一類型犯罪立案標(biāo)準(zhǔn)差別很大。同樣是盜竊案,在上海立案標(biāo)準(zhǔn)定得很高,而在江西就可能很低。

方向仍未明朗

據(jù)陳振東介紹,整個(gè)鐵路兩院一共只有7000人,其中鐵路檢察院3000多人,鐵路法院不到4000人,“照理說(shuō),改革并不難,脫離企業(yè)保障其獨(dú)立性并不需要太多錢”。

但實(shí)際中卻面臨諸多難題。陳安回憶說(shuō),“鐵路司法改革討論多年,對(duì)于脫離企業(yè)沒(méi)有分歧,但脫離之后歸誰(shuí)管卻各有說(shuō)法。”

據(jù)陳安回憶,爭(zhēng)議圍繞三種方案進(jìn)行:一個(gè)最徹底的方案是全部撤銷,哪里有案子就由哪里辦;第二種思路是,公檢法都拿出來(lái),統(tǒng)一由中央一個(gè)部門垂直領(lǐng)導(dǎo);第三種思路則是保留機(jī)構(gòu),但都交給地方管理。這種思路被稱為“吃地方的飯,干條條的事”。

對(duì)于爭(zhēng)議,2000年前后中央發(fā)文明確規(guī)定:企業(yè)不辦政法,應(yīng)將其整體納入司法機(jī)關(guān)。

近年,中央進(jìn)一步明確鐵路兩院交給地方。雖然給出了改革方向,爭(zhēng)議卻未平息。最大的難題仍然是:交給誰(shuí)?怎么交?

據(jù)了解,全國(guó)現(xiàn)有17個(gè)鐵路運(yùn)輸檢察分院,59個(gè)鐵路運(yùn)輸基層檢察院,遍布全國(guó)25個(gè)省、自治區(qū),4個(gè)直轄市。在全國(guó)34個(gè)省份( 4個(gè)直轄市、23個(gè)省、5個(gè)自治區(qū),2個(gè)特別行政區(qū)) 中,改革后沒(méi)有鐵路檢察運(yùn)輸分院的省10個(gè)、直轄市2個(gè);改革后“一管一”的檢察運(yùn)輸分院3個(gè);改革后“一管二”的檢察運(yùn)輸分院8個(gè);只一個(gè)基層鐵路檢察運(yùn)輸院的省份7個(gè)。

“問(wèn)題就在這里。對(duì)鐵檢而言,是將各分院以及下屬的基層院都整體交給分院所在地,還是各自交給所在地?比如上海鐵路局下轄一個(gè)分院在上海,四個(gè)基層院分別在上海、江蘇、安徽和浙江,如何交給地方就成為問(wèn)題。”陳安說(shuō)。

鐵檢系統(tǒng)有關(guān)人員認(rèn)為,屬地管理“解決了‘身份和吃飯問(wèn)題,未解決‘如何干工作問(wèn)題,出現(xiàn)了‘吃東家的飯,干西家的活的現(xiàn)象。”

以杭州鐵路運(yùn)輸檢察院為例,進(jìn)行屬地管理后將劃歸當(dāng)?shù)毓茌?浙江省人民檢察院要承擔(dān)杭州鐵路運(yùn)輸檢察院人員管理和檢務(wù)保障的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,但在案件管轄上仍維持原有的跨區(qū)域現(xiàn)狀,案件的管理及二審等具體工作要繼續(xù)向上海鐵路運(yùn)輸分院請(qǐng)示,導(dǎo)致管人與管事分離的狀態(tài)。

這種現(xiàn)象被鐵檢系統(tǒng)內(nèi)部人士形象得稱為,原先是“吃錯(cuò)了飯”,現(xiàn)在則是“干錯(cuò)了活”。

由于中央文件未給出具體操作辦法,有人提出將鐵檢下交到市縣才是屬地管理,這種觀點(diǎn)被最高人民檢察院鐵檢廳廳長(zhǎng)閻敏才認(rèn)為是“不符合鐵檢管理規(guī)律,也給當(dāng)前改革平添了許多矛盾”。

在閻敏才看來(lái),如交給市縣,這項(xiàng)改革將涉及有鐵檢的29個(gè)省、市、自治區(qū)下屬的市縣財(cái)政、編制、組織部門,經(jīng)費(fèi)保障、人事管理、管轄分工等方面可能產(chǎn)生新的大量矛盾。閻敏才認(rèn)為,“如此改革難免引發(fā)停滯與折騰”,弊端亦包括影響鐵路安全與司法公正等問(wèn)題。

與此同時(shí),鐵路兩院改制后由哪一級(jí)人大產(chǎn)生,對(duì)哪一級(jí)人大負(fù)責(zé)也被提上討論日程。

陳安認(rèn)為,上述問(wèn)題在鐵路兩院的改制中都存在,因此盡管人員不多,轉(zhuǎn)制工作卻相當(dāng)復(fù)雜。

今年3月,作為全國(guó)政協(xié)委員,負(fù)責(zé)聯(lián)系鐵檢工作的甄貞考慮到由于改革滯后導(dǎo)致的干警出現(xiàn)情緒問(wèn)題,影響到工作,曾專門提交“關(guān)于加快推進(jìn)鐵路司法管理體制改革工作步伐的提案”,她認(rèn)為改革必須加快,停滯只會(huì)給改革帶來(lái)更多的難題。

在爭(zhēng)議改革具體做法的同時(shí),一些新的思路也被提出來(lái)。

2008年1月16日至26日,中國(guó)鐵路運(yùn)輸檢察代表團(tuán)一行12人在時(shí)任最高人民檢察院鐵檢廳副廳長(zhǎng)唐寶森率領(lǐng)下,赴俄羅斯和哈薩克斯坦就兩國(guó)交通運(yùn)輸檢察院的情況進(jìn)行了專門考察和訪問(wèn)。據(jù)唐介紹,俄羅斯交通運(yùn)輸檢察院兼管鐵路、水上、航空和海關(guān)四個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,實(shí)施法律監(jiān)督,有利于法律統(tǒng)一貫徹實(shí)施,有利于打擊犯罪。

前蘇聯(lián)施行的交通運(yùn)輸檢察院曾一度被撤銷,普京執(zhí)政期間重新著手恢復(fù)該制度。并于2006年重新確定在總檢察院直接領(lǐng)導(dǎo)下的兩級(jí)交通運(yùn)輸檢察院垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。

陳振東告訴《中國(guó)新聞周刊》,上世紀(jì)90年代,時(shí)任最高法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)曾準(zhǔn)備統(tǒng)一審理交通方面的案件,設(shè)置最高人民法院交通運(yùn)輸法院。對(duì)應(yīng)地,最高人民檢察院設(shè)置交通運(yùn)輸檢察院。但此事最終未能實(shí)行。★