尚不明朗的人大代表專職化

王 雪

“這是我們始料不及的,本來我們想默默做這件事,沒想到反應這么大?！?/p>

近日四川省羅江縣設立專職人大代表一事經媒體報道后,引起社會強烈反響。作為此事件的主要操刀者,羅江縣縣委書記盧也在接受《中國新聞周刊》采訪時表示,一項人大代表的“常態化”改革,竟然引來如此關注,著實令他吃驚不小。

據盧也介紹,過去的管理方式一直是“上管下、官管民”,近年來在發展縣域經濟的同時,社會問題和矛盾和也在逐年增多,為破解這種窘態,必須向民主政治的方向發展?！霸趺崔k呢?我認為,一個是村民自治,另一個就是人大代表的專職化。”

相較于基層人大代表專職化改革的萌動,全國人大常委會略顯低調。7月19日,全國人大常委會研究室負責人向《中國新聞周刊》表示,目前只是理論界有些探討,全國人大對此問題尚無研究或改革意向。

暗潮涌動

6年前,在人大制度建立50周年前夕,中央黨校教務部常務副主任侯少文在《理論動態》(第1608期)發表了《人大制度建設進入新的機遇期》一文。

在文章中,長期研究人大制度的侯少文提出了完善人大制度的五點建議,其中一點就是逐步實行高層人大代表的專職化。

“從各國議員制度的共性規則來看,隨著人民群眾對人大代表要求的不斷提高,中國高層人大代表的專職化是或早或遲的事。”侯少文語氣很篤定。

實際上,高層人大代表職業化問題很早就已經引起中央的注意。1987年,中共十三大報告即提出“加強全國人大特別是常委會的組織建設,在逐步實現委員比較年輕化的同時,逐步實現委員的專職化”。

然而這一提法在隨后的十四大和十五大報告中均未涉及。有專家據此認為,可見人大制度改革的難度。

不過,地方上開始試水專職委員制度。

早在2001年,北京市海淀區人大常委會就對在常委會中設立專職委員的必要性和可行性進行了探討,時任海淀區人大常委會主任胡桂枝在進行充分調研后,撰寫了《設立人大常委會專職委員勢在必行》的專題報告。

2002年12月份,海淀區人大十二屆五次會議上,封曉香、劉建發成為海淀區人大常委會歷史上首批真正意義的專職委員。

2003年3月15日,全國人大常委會終于有了實質性動作。159名新當選的全國人大常委會委員名單中,出現了19名“特別”委員。

此后不久,“特別”委員中的10人,卸去原有職務并將行政關系轉到了全國人大機關,專注人大工作,擔任“專職常委”。十一屆人大則繼續設專職常委。

今年6月3日,深圳市五屆人大一次會議上,該市人大常委會常務副主任李華楠透露,深圳市人大常委會將在未來5年內設置專職委員。

盡管人大常委會委員的專職化已在全國人大和部分城市開始試行,但盧也認為,委員專職對老百姓來說畢竟還離得遠了點,真正要代表民意的話,需要跟老百姓朝夕相處,因此人大代表專職化更切合實際些。

2004年2月,北京市第十二屆人大第二次會議上,以王建民為首的32名代表聯名向大會提交了一份議案,建議北京市人大常委會研究、試行專職人大代表制度。2008年1月,在北京市第十三屆人大代表大會上,王建民等代表再次聯名建議開展專職人大代表制度試點工作。

2008年9月,全國人大代表、農民工胡小燕主動通過媒體公開自己的手機號碼,有時一天要接上千個農民工的求助電話,最多的一天收到2088封郵件。不堪重負的她為保證睡眠,最后不得不關機。

胡小燕的無奈引來關于人大代表專職化的大討論,更有媒體以“人大代表專職化能否從胡小燕開始”為題展開探討。

新任羅江縣專職人大代表的李國喜說,此前兼職縣人大代表時,每年人大會議期間所提的議案和建議很多是個人的意見,不是老百姓的意見,因為他沒有時間去調研。

“羅江縣的專職人大代表開了一個好頭。” 北京大學法學院憲法與行政法研究中心主任、中國法學會行政法學研究會副會長姜明安舉例說,“像我本身是大學教授,平時要給本科生上課,還要帶碩士生、博士生,很難有時間和精力去履行人大代表的職責。我本身所在的科教文委員會一周幾次會議,我最多只能參加一次,工作的確太繁忙了?！?/p>

“去官員化”

一直以來,社會上關于人大代表“去官員化”的呼聲未曾停息。2005年6月,中國政法大學憲政研究所所長蔡定劍教授在接受媒體采訪時透露,十屆全國人大代表中來自工農第一線的大概100多人,而具有官員身份的有1200多人。

2007年3月,十屆全國人大五次會議上,鄧明義等33名廣東籍全國人大代表,聯名向大會提交議案,建議降低政府官員的代表名額。鄧明義表示,“現在全國很多省份的人大代表團中,政府官員占了一半以上人數,這樣從利益關系上來講,很難公正地履行好對政府進行監督的職責??”

有學者指出,在每年的全國人大分組討論會上,各省人大代表團審議政府工作報告的座談會,猶如這些省的工作會議。由于省委書記、省長,地級市的市委書記、市長都在座,許多人要借這個機會介紹自己的政績。盡管也有非官員代表在場,但因為主宰自己命運的主要官員也在場,許多人只好跟著歌功頌德了。

侯少文認為,從權力運行機制看,代表的官員身份會限制他發揮監督作用,盡管他可能是下級政府的官員。在民主集中制的環境中,下級政府要服從上級政府,地方政府要服從中央政府。存在決定意識,利益支配行動,“屁股”指揮腦袋。

“人大代表不是‘閑職‘虛職,也不僅是榮譽職務,一個代表如果他身為下級政府的官員,要他在人大充分發揮對上級政府的監督作用是不現實的。系統的功能受制于系統的結構?！焙钌傥恼J為代表專職化也要在去“官員化”上做文章。

2008年3月,十一屆全國人大代表減少了官員比例,在省級政府組成部門領導干部代表大幅縮減的同時,一線工人和基層農民代表大幅增加。此舉,被媒體稱為“去官員化”傾向。

循序漸進

作為羅江縣人大代表專職化改革的幕后專家,社科院農村發展研究所研究員于建嶸認為,“人大代表專職化有利于社會穩定,有了人大代表這個合法溝通渠道,所謂的越級上訪、非法集會也會減少?！?/p>

不過,全國人大代表、黑龍江夙生律師事務主任遲夙生向《中國新聞周刊》表示,兼職也是有利有弊,并不都是弊端,“兼職代表對他自己的行業非常熟悉,能夠及時反映行業的情況和利益訴求”。

蔡定劍也認為,不在于兼職專職,而在于這個機構本身能不能發揮作用,“關鍵是人大的定位,看它能不能做事。如果不讓你做事,專職的也未必能行”。

侯少文則說,目前中國人大代表的總規模太大,如果全部專職將會給政府造成沉重的財政負擔,“即便我們的財力可以承受,所有的人大代表都專職也未見得就是好事”。

侯少文建議,比較務實的做法是先從全國人大和省級人大的常委會委員專職做起,有條件的地級人大也可以試行,讓一部分代表先專職起來。

姜明安也說,根據中國國情,先實行部分人大代表專職制,待時機成熟,再向全部專職制過渡。

不過,人大代表專職化改革不僅面臨財政經費困境,更深層次上則需要尋求人大制度上的變革與立法的支持。

據王建民介紹,北京市市人大常委會人事室曾表示,目前開展專職人大代表制度試點工作的條件尚不具備。

北京市市人大常委會在議案答復中稱,“關于人民代表大會設立專職代表職務的問題,目前在我國憲法、選舉法、地方組織法和代表法的規定中,還沒有可遵循的法律依據。這一問題不僅是一個涉及人大代表發揮作用的具體方式問題,同時也是一個涉及人民代表大會制度全局性的重要問題”。

盡管前路尚不明朗,于建嶸依然樂觀表示,人大代表專職化是政治改革的一個方向,“這樣會越來越民主,有助于建立一個對人民負責的政府”?！?/p>