以城市設計為基礎的控規局部調整

胡禹域 周楊雯

所謂控規調整,指的是控規在實施管理的過程中,建設單位提出對項目開發用地的規劃控制條件進行調整的要求,一般包括改變地塊性質、提高開發強度、調整建筑限高等。控規指標調整要求的出現,體現出市場經濟條件下城市建設的不確定性和以終極藍圖式的規劃理想之間的矛盾[1]。

1 當前控規調整問題的認知

1.1 控規調整產生的原因

城市發展是一個受到多元因素制約的過程,控規調整的產生除了控規編制自身的技術原因之外,還涉及經濟、社會、制度、現實發展狀況等原因。我國城市建設速度快,若原控規的控制內容不適應發展的需要,則需進行調整。另外,開發商追求最大經濟利益,也想方設法在規劃控制指標上尋找突破口。在當前這個社會改革和城市建設的特殊時期,國企破產轉制、舊區房屋改造等引發的社會穩定問題也成為控規指標調整的一方面原因。

1.2 控規調整的一般方法

現階段控規調整的方法大致可歸納為以下幾種:1)以建設量為目的,這類方法以提高容積率為主要目標。2)判例式的控規調整方法(即:個案特殊對待),“跑”規劃的結果。這種方法是最不具科學性的。3)從城市空間形態入手的控規調整方法。這是現階段控規調整運用較多的方法,不破壞原控規的空間關系。

1.3 當前控規調整引發的問題

控規調整一般以指標調整為主,而指標調整多為“由低調高”,直接增加了建設量,給城市公共設施的服務質量及城市基礎設施的承載力等帶來巨大挑戰[6]。同時,控規調整導致公共利益的侵犯,如居住舒適度的降低、城市形象的破壞等。控規調整還造成了建設單位之間不正當競爭行為的加劇,依賴調整控規以實現更高的經濟利益[6]。

2 以城市設計為基礎的控規調整原則

2.1 利于地塊開發

如前文所述,現狀控規編制往往缺少了經濟分析的環節,未將地塊開發建設的經濟因素與地塊經濟技術指標緊密地結合,使得某些控規地塊指標不具有操作性,開發商或政府無法進行市場運作,而大多數控規調整產生的原因即產生于此。所以調整后的控規必須在地塊開發進程中可行。

2.2 保護整體空間格局

控規的調整往往需要提高開發強度,增加建筑限高等措施,這意味著要改變原控規對城市空間形態的初始構想。控規調整在控規實施過程中普遍存在,如果每個調整的地塊只滿足自身容積率和建筑高度的要求,而沒有整體控制的意識,城市空間只會雜亂無章。因此,控規調整應當以整體空間格局的保護為原則。

2.3 維持居住品質

居住品質是一個抽象的概念,筆者認為大體上可分為公共服務配套設施、市政基礎設施和綠化環境等可量化的三個指標。公共服務配套設施是社會公共利益分配的重要組成部分,控規調整應當重新研究調整后的土地承載人口數量和相應的公共服務設施配置,以未來居民的正常生活為調整原則。市政基礎設施則是衡量一個城市片區能否正常運作的重要標準,現狀的市政設施應作為土地容量增加的限制條件之一,而新區的市政設施也應隨土地容量變化。對于綠化環境應當嚴格控制,以不侵占城市綠地為原則,保障城市生態環境的維持。

3 以城市設計為基礎的控規調整方法

3.1 擴大分析范圍

控規調整是在控規實施過程中產生的,因此調整的地塊范圍往往較原控規分區要小,但控規調整地塊與原控規編制區域有著不可分割的聯系。控規調整應當把視野置于更高層面的城市區域。通過對周邊用地現狀建設條件的分析,研究周邊區域對控規調整地塊的影響,得出新的比原控規更有利于控規調整地塊發展的結論。

3.2 確定限制條件

基于前文所述的一些控規調整應當遵循的原則,在重新確定新的地塊范圍、性質和指標之前,應當明確控規調整的現實依據和限制條件。如公共服務設施的設置要滿足居民使用的要求,市政基礎設施的配套不能超出現狀管網線路的承載力等,以及對城市景觀視線格局的保護。這類限制條件的確定是控規調整方案平衡各方利益的保證,也增強了方案的合理性。

3.3 運用空間分析手法

從城市設計角度出發指導控規的編制是目前比較流行的做法,這樣可以通過對城市空間的塑造,將控規指標落到實處。在控規調整的過程中,同樣可以采用空間分析的手法,特別是在某些城市景觀視線敏感區域。設計中應當對重要城市界面和區域進行控制,同時對地塊內部的建筑布局模式進行研究,與原控規指標對應的布局模式比較,得出城市空間相協調的布局方式。

4 實例分析

以筆者參與的重慶市江北鴻恩寺片區部分地塊控規調整研究為例,說明以城市設計為基礎的控規調整原則與方法的綜合運用。

本次鴻恩寺片區部分地塊控規調整源于重慶市危舊房改造工程的啟動。原控規編制時未考慮開發運作的問題,遇到危舊房拆遷量大,資金難以平衡的問題。

首先確定研究范圍,將范圍擴展到北至鴻恩寺公園制高點,東至嘉陵江嘉華大橋,西至嘉陵江紅巖大橋,南臨嘉陵江。范圍內所有已建、在建與報建項目作為現狀建設條件,其他用地依據原控規同樣作為本次調整的限制條件。

依據《重慶市江北區濱江地段山地城市設計》,確定了本區域的城市風貌控制要求:保護背景山體輪廓線,突出鴻恩寺公園景觀節點,保留三條濱江地帶與鴻恩寺公園制高點的視線通廊。因此將本區域分為三個建筑高度控制區:顯山露水嚴格控制區、顯山露水風貌協調區、東部次要控制區(見圖1)。顯山露水嚴格控制區現狀建筑依山就勢,沒有破壞山體輪廓的高層建筑出現,在本次調整中將嚴格控制建筑高度。顯山露水風貌協調區主要受到高層居住小區“北國風光”對山體輪廓和沿江界面的嚴重破壞,通過視線關系分析,可利用已形成的建筑遮擋關系,適當提高被遮擋地塊的建筑限高。東部次要控制區距濱江地帶較遠,且周邊地塊開發強度都較大,開發強度也可適當提高。

根據建筑高度分區研究地塊內建筑布局形式,原控規指標控制下的建筑布局均為多層高密度。而開發強度需要加大,故選擇在可建高層建筑的區域采用高層低密度的建筑布局形式,增加建筑面積和綠地率的同時使視線更加通透。

綜合得出三個調整方案,分別增加建筑面積8萬m2,14.8萬m2,18萬m2。由增加的建筑面積反推增加的居民量,計算調整后對公共服務設施和市政基礎設施設置的要求,建筑面積增加到8萬m2時現狀配套設施可基本滿足使用,而建筑面積增加14.8萬m2時,市政基礎設施負擔明顯增大。

研究結果推薦增加建筑面積8萬m2的調整方案,該方案保護了山體景觀和視線通廊,修復了天際線,解決了資金平衡的問題,并最大限度地維護了居民生活環境。

5 結語

控規調整產生的原因多種多樣,其解決方式也不盡相同,而在全國陸續進行舊城改造的進程中,由于開發資金不能平衡而產生的控規調整占有相當大的比重。在控規調整中運用城市設計的方法,使各方面因素達到最佳平衡,應當是唯一的結論。

[1] 李江云.對北京中心區控規指標調整程序的一些思考[J].城市規劃,2003(12):35-40,47.

[2] 段 寧.控制性詳細規劃調整論證方法及制度改革研究——以長沙市為例[D].長沙:中南大學,2007:11.

[3] 鄧 琪.北京市區中心地區控制性詳細規劃調整芻議[J].北京規劃建設,2003(2):51-56.

[4] 楊 浚.北京控規的1995～2002年對控規調整工作的回顧與前瞻[J].北京規劃建設,2003(2):69-71.

[5] 楊 浚.控規調整管理工作中存在的問題及對策 對控規調整工作的思考和建議[J].北京規劃建設,2003(5):57-60.

[6] 李 浩.控制性詳細規劃指標調整工作的問題與對策[J].城市規劃,2008(2):45-49.

[7] 李 浩.控制性詳細規劃的調整與適應——控規指標調整的制度建設研究[M].北京:中國建筑工業出版社,2007.