我國加工貿易政策調整分析

吳楊偉 九江學院

我國加工貿易政策調整分析

吳楊偉 九江學院

由于受到金融危機影響，我國的加工貿易受到較大沖擊，加工貿易進出口總值出現了明顯下降，且下降幅度明顯高于同期進出口貿易。如何發展加工貿易，擴大加工貿易出口，促進加工貿易的轉型升級，本文對目前加工貿易政策調整進行了分析，并結合加工貿易的發展，提出了自己的思考。

一、我國加工貿易政策調整的概述

隨著科學發展觀和可持續發展觀在經濟活動中的運用，那些加工貿易“兩高一資”（高污染、高能耗、資源性）的產業發展受到制約，在加上金融危機的影響下，國家近年來出臺了多項有關加工貿易發展的政策，對加工貿易的發展進行了相應調整。

1．加工貿易商品分類管理政策調整。從1999年開始，國家開始對加工貿易商品實行分類管理，每年海關總署會同環保、商務等中央部門對加工貿易禁止類、限制類商品目錄適時動態調整。截至2009年，列入加工貿易禁止類目錄的共計1700余個10位商品編碼的商品，加工貿易限制類目錄的共計500余個10位商品編碼的商品。從調整的方向來看，那些“兩高一資”和勞動密集型產品更多的被列入禁止類和限制類目錄，加工貿易的門檻也變得越來越高了。

2．加工貿易企業分類管理措施調整。海關對加工貿易企業實行分類管理，在2008年4月1日起施行的《中華人民共和國海關企業分類管理辦法》中，海關對加工貿易企業參照進出口貨物收發貨人進行管理，分為AA類、A類、B類、C類、D類等5個管理類別，按照守法便利原則，對適用不同管理類別的企業，制定相應的差別管理措施，其中，AA類企業為經海關驗證的信用突出企業，A類企業為信用良好企業，AA類企業和A類企業適用相應的通關便利措施；B類企業為信用一般企業，適用常規管理措施；C類企業為信用較差企業，D類企業為信用很差企業，C類和D類企業適用嚴密監管措施。海關對加工貿易企業實行區域差別管理，根據加工貿易發達的程度，將我國關境領域按行政區劃分為東部地區和中西部地區。東部地區包括遼寧省、北京市、天津市、河北省、山東省、江蘇省、上海市、浙江省、福建省和廣東省，其他省級行政區域劃分為中西部地區。海關對不同區域內的加工貿易企業、不同類別的加工貿易企業實行不同的加工貿易銀行保證金臺賬制度。為了減小加工貿易企業的資金壓力，國家在2009年對東部地區A類企業開展限制類商品加工生產由“半實轉”轉為“空轉”。

3．加工貿易保稅監管措施調整。H2000通關系統的普遍運用和通關作業電子化改革的需要，海關對加工貿易企業逐步實施計算機聯網監管，變傳統的加工貿易紙質手冊為電子化手冊、電子賬冊管理。加工貿易企業通過數據交換平臺向海關報送能滿足海關監管要求的物流、生產經營等數據（即將企業的MRP、ERP系統與海關通關作業系統對接），海關對數據進行核對、核算，提高海關監管的效率，節約企業生產成本。

4．加工貿易出口退稅率、緩稅利息率調整。為了優化出口商品結構，2008年9月15日，國家發改委、財政部、國家稅務總局等五部委調整部分出口商品的出口退稅率。同時，將以前已經取消出口退稅以及這次取消出口退稅的商品列入加工貿易禁止類目錄。

為了促進加工貿易的轉型升級，對加工貿易企業從國內采購的貨物適時調整了出口商品的出口退稅率；2009年3月6日，海關總署發布公告，將加工貿易保稅貨物內銷征收緩稅利息適用的利息率暫由參照一年期貸款基準利率調整為參照中國人民銀行公布的活期存款利率執行。加工貿易內銷緩稅利率下調無疑將緩解加工貿易企業的資金壓力。另外，海關總署正醞釀系列措施推進加工貿易企業轉向內銷市場。

5．加工貿易出口轉內銷措施調整。在2007年，商務部將加工貿易的內銷審批權從省級商務主管部門下放到地市一級；于2008年開始，將內銷集中申報在沿海等地小范圍內開始試點，并逐步簡化內銷審批業務；2008年底，海關總署出臺了《支持擴大內需,促進經濟增長的十項措施》；2009年初，海關總署又下發了一份意見稿，醞釀系列措施推進加工貿易企業轉向內銷市場；2009年3月6日，內銷緩稅利息率的調整等。以上一系列舉措，目的是將企業外銷萎縮的市場轉向國內市場，盡可能的降低加工貿易企業的生存壓力。

二、解析加工貿易政策的調整

從近幾年加工貿易政策調整來看，目的在于“限制”和“發展”?！跋拗啤敝饕w現在提高加工貿易的門檻，通過加工貿易商品和企業分類管理來實現，限制“兩高一資”產品、低附加值產品的加工生產，并有序的將低附加值、限制類加工貿易產業向中西部區域轉移；“發展”主要通過鼓勵加工貿易轉型升級、監管便利化、內銷政策化等來實現，引導加工貿易健康有序的發展。

1．產業結構升級。加工貿易在我國的發展壯大之根源在于勞動力成本優勢，但是，隨著我國經濟的快速發展，工人工資水平不斷提高，勞動力成本優勢相對于周邊發展中國家正在逐漸喪失，以工資來衡量的單位勞動力成本已經不具有比較優勢。因此，那些勞動密集型加工貿易產業的生產成本不斷升高，出口成本優勢降低，在整個加工貿易中所占比重逐年下降，比如鞋、玩具業等。從《加工貿易禁止類和限制類商品目錄》的調整來看，政策傾向從以往的勞動密集型“兩高一資”產業轉向為高附加、高科技含量的產業，鼓勵加工貿易企業加強科技研發與創新，鼓勵機電產品、高科技產品的出口。據海關統計，2010年1-2月我國機電產品加工貿易出口735.9億美元，增長28.8%，占同期我國機電產品出口總額的61.8%。

2．產業鏈條延伸。對于加工貿易“兩頭在外”、“大進大出”的比喻現在已不那么合適，傳統的“兩頭在外”要么出口創匯少、生產工藝簡單，要么對外貿易依存度高、缺乏核心競爭力。隨著我國加工貿易本土化程度在不斷提高，加工貿易企業正逐步提高自身產品的競爭能力和產業的配套能力，加工貿易產業鏈條逐步延伸，一方面，改變了過去那種“大進”的方式，在國內采購料件的比重逐漸增大，延長了加工貿易產業鏈條，對國內中上游產業的帶動作用逐步體現，帶動了上游產品的生產和出口；另一方面，改變了過去那種“大出”的方式，向深加工、精加工延伸。通過這種“大進大出”的轉變，帶動了整個加工貿易產業鏈條，使整個產業逐步形成積聚效應。

3．特殊海關監管區域功能重新定位。截至2009年底，我國特殊海關監管區域已經達到96個，其中以保稅物流為主的功能區40個，以出口加工制造業為主的功能區56個。特殊海關監管區域區內企業分別可以開展保稅加工、保稅倉儲配送、國際商品展示、檢測維修等多種業務，這些特殊區域主要表現為出口加工區、珠海園區、保稅倉庫、出口監管倉庫、保稅物流中心（A、B型）、保稅物流園區、保稅區、保稅港區、綜合保稅區等。但目前的特殊海關監管區域功能設置上不盡合理，如出口加工區設立之初只是為了便于保稅加工物理圍網規范化管理，與加工配套的研發、檢測、維修、展示等業務不得開展，這些環節只能運到加工區外進行，不能享受加工區政策優惠，還增加了企業生產成本，嚴重制約了加工貿易的轉型升級。因此，對于這些特殊海關監管區域而言，應結合產業特點，在保稅加工區域探索保稅物流，在保稅物流區域探索保稅加工，對現有特殊區域進行整合，將非加工環節納入保稅監管。

4．緩解出口壓力出口轉內銷。金融危機背景下，國際市場需求急劇萎縮，使加工貿易出口大受影響，加工貿易企業訂單減少或慘遭破產，為了扶持加工貿易企業走出困境，國家出臺政策支持企業在穩定國外市場的同時，積極開拓國內市場，將部分外銷產品轉為內銷，并給予稅收優惠，鼓勵企業逐步建立國內營銷和物流體系，創立自己的內銷品牌。出口轉內銷政策的實施，不僅使一些加工貿易企業走出困境，在規避外部經濟波動帶來的不利沖突，減輕國際貿易摩擦方面起到一定的作用。據統計顯示，2009年外需對經濟增長的貢獻陡降為-44.8%，內需的貢獻則高達144.8%。

三、加工貿易政策調整的進一步思考

第一，建立健全加工貿易產業退出機制

加工貿易產業退出機制的實質是基于一定時期我國進出口貿易和國民經濟發展的需要，結合加工貿易產業的不同特點和發展的不同階段，有區別的采取不同優惠政策，直至取消優惠，引導加工貿易的轉型升級，適時將加工貿易轉為一般貿易的行為機制。

首先，建立加工貿易政策調整實施機制。現行國家的政策雖然作了相應的規定，將加工貿易產業（商品）進行分類管理，結合商品的稅目進行細分，適時動態調整相關目錄，明確哪些是鼓勵發展的產業，哪些是限制發展的產業，哪些是禁止發展的產業。但相關政策調整后，企業往往不能第一時間知道該政策，有時對相關政策理解也存在著偏差，這就要求政策調整應配套相應的調整實施機制，明確誰通知、誰解釋、誰服務，讓企業能第一時間掌握政策發展方向，調整企業生產。

其次，建立加工貿易產業評價體系。除了對加工貿易產業進行細分評價外，還要對加工貿易企業的加工貿易能力與水平進行評價，對我國外貿政策和外貿環境進行評價，運用該評價體系進行綜合評價后，找出該加工貿易產業退出的“臨界點”，當達到并超過該“臨界點”時，表示該產業已經具備足夠的國際競爭力，可以轉為一般貿易。

最后，參照國際慣例，可以給予加工貿易產業一定的“過渡期”，當該產業達到“臨界點”后，給相應企業預留一定的時間，讓企業考慮如何將該產業與企業自身發展、國家產業政策調整相結合，給企業技術創新或產業轉型提供足夠的時間，順利實現產業退出。

第二，深化海關監管政策調整

為了促進加工貿易的轉型升級，除了將與加工相關的非加工環節納入海關保稅監管外，需要出臺相應政策引導和鼓勵加工貿易企業由單純加工生產向設計、研發、服務等縱深方向發展，增加加工貿易的產業附加值。海關監管政策的調整可以從實行物理圍網或非物理圍網的特殊海關監管區域開始試點，然后向非特殊海關監管區域拓展。比如，對于出口加工區開展研發、檢測業務的試點，待條件成熟后，可以向非特殊海關監管區域的加工貿易企業推廣。

在內銷監管政策上，海關應調整內銷報關流程，減少內銷報關單流轉環節，進一步簡化內銷征稅作業流程，減少企業交單次數，簡化查驗手續，努力實現企業辦理內銷手續“一個窗口、一次受理、限時辦結”。

第三，細化加工貿易產業政策調整

在現行加工貿易備案登記管理的基礎上，建立和完善加工貿易產業評估制度，組建加工貿易合同評估小組，對符合國家產業政策發展方向、有利于推動產業結構升級產業（企業），頒發加工貿易業務批準證書、加工貿易企業經營狀況和生產能力證明或經營范圍批準證書、加工貿易企業經營狀況和生產能力證明，企業憑以上單證到海關申請備案或聯網監管。

為加工貿易中上游產業和高技術產業提供政策支持，減少下游產業的政策優惠幅度，通過信貸、許可證件等金融和貿易政策，引導資金投入加工貿易中上游產業，投向電子信息（物聯網）、新材料、環保、生物醫藥等新興戰略產業，使加工貿易迅速介入到高科技生產環節，介入到國際科技生產前沿。

第四，內銷外銷兩手都要抓

應將加工貿易內銷和外銷都作為加工貿易政策的導向，為應對國外市場變化，可以建立一種彈性機制，即在外銷形勢好的情況下，在政策上適當傾向于外銷，減少內銷優惠政策和比例；在外銷面臨較大壓力時，適當增大內銷優惠，增加內銷數量。通過這種內外銷政策調整的彈性機制，使內銷與外銷和諧發展。

建立健全該彈性機制要作好以下幾方面工作，一是有效調節收入分配，完善社會保障制度，增加居民收入和消費能力；二是加快服務業改革開放，重點是放寬準入、引入競爭、降低成本，擴大居民服務消費；三是有效使用市場和政府兩種調控手段；四是扶持加工生產企業建立國內營銷渠道、創建自主品牌、完善售后服務和研發。

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