牧區草地承包經營權流轉及其對牧民生計的影響——以內蒙古草原牧區為例

張引弟,孟慧君,塔娜

（內蒙古大學經濟管理學院,內蒙古 呼和浩特 010021）

1 內蒙古牧區草地承包經營權流轉基本概況①

1.1 牧區草地承包經營權流轉基本現狀牧區草地承包經營權流轉,簡稱草地經營權流轉,是指在草地承包期內,承包方以出租、轉讓、轉包、互換、入股及其他方式將承包草地的承包經營權轉移給第三方從事牧業生產經營的經濟現象[1]。

在草原牧區,草地經營權流轉現象,早在20世紀80年代中后期就已經出現。牧區從1984年開始推行草原家庭承包制,1987年后加強落實草原分戶長期有償承包的工作[2],實施“草畜雙承包”制度,到落實“雙權一制”制度,草地經營權流轉現象日漸普遍,但截止2006年,草原承包經營權的流轉基本上仍是處于分散的小規模自發性流轉（私下流轉、口頭協議、無償或低償流轉等）。同時存在地方政府出于種種“公共利益”強制性流轉（返租倒包、以租代征等）現象。然而,自2007年,特別是2008年黨的十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出農村土地承包經營權流轉制度改革后,牧區草地承包經營權流轉也隨之開始步入規范化、制度化、市場化健康有序流轉的軌道。

以內蒙古為例,相應的自治區、盟市、旗三級政府分別制定了牧區草地流轉辦法或管理條例,草原經營權流轉正朝著成片、大規模、制度化的方向發展。巴彥淖爾市4個牧區旗縣,共13個蘇木（鎮）,140個嘎查（村）,牧業人口 16 213戶57 301人,擁有草原面積479.27萬hm2,其中可利用草原面積370.96萬hm2。全市的草地流轉工作從1998年開始,當年流轉面積僅為0.51萬hm2,2006年流轉面積達13.07萬 hm2,2007年達27.4萬hm2。截至2008年10月底,巴彥淖爾市牧區家庭承包經營的草地面積351.63萬hm2,簽訂草原承包合同17 853份,共流轉草地30.59萬hm2,占全市可利用草地的8.2%；流轉涉及的嘎查（村）有96個,參與流轉的牧戶1 222戶,約占全市牧戶總數的7.5%。全市牧區草地流轉主要形式：轉讓 29.06萬 hm2、轉包 1.428萬hm2、租賃0.106萬hm2,3種方式分別占總流轉面積的95%、4.7%和0.3%[3]。截至 2007年,錫林郭勒盟草地流轉面積達123.37萬hm2,約占全盟草地總面積的7%,流轉牧戶達5 279戶,約占全盟牧戶總數的10%[4]。在呼倫貝爾市新巴爾虎左旗牧區,2007年草地承包到戶面積 145.47萬hm2,草原流轉面積9 868.96 hm2[5]。

1.2 草地經營權短期租賃草地承包經營權流轉相關法規規定：草地承包經營權流轉期限不得超過原承包剩余期限。巴彥淖爾市牧區草地流轉的租賃時間長短不一,年限在不超過剩余草地承包期限內由雙方商量確定[3]。但據對錫林郭勒盟阿巴嘎旗牧戶調研資料的分析,被調查30個牧戶中,2005-2007年涉及草地流轉的共有15戶,參與流轉3年、2年、1年的牧戶,分別有2戶、4戶和9戶,以1年期租賃占多數。這反映出：合同簽訂時間短,出租草地的牧戶可以隨著草地和畜產品價格變化,調整流轉的價格；但這樣會影響承租方對草地投資預期,也會加劇對草地的過度放牧行為。

1.3 草地流轉嚴格遵循草畜平衡制度《錫林郭勒盟牧區人口轉移流轉草地草畜平衡監督管理辦法（試行）》（2007年 1月起施行）規定：各地對流轉草地要嚴格落實草畜平衡制度,流轉草地在盟旗核定公布的冷季載畜量的基礎上再核減15%～30%的載畜量[6]；各地要對流轉草地制定暖季載畜量的最高限,嚴防流轉草地暖季超載過牧和掠奪式經營現象的發生。錫盟蘇尼特左旗將流轉草地納入草畜平衡范圍,并把劃區輪牧措施作為草地流轉的先決條件。錫林浩特市強調在控制草牧場向大戶流轉規模的同時,大幅度降低載畜量標準,每個嘎查流轉給大戶的草牧場原則上不超過本嘎查流轉總面積的40%,大戶租賃的草地載畜量原則上核減到正常載畜量的50%以下。

1.4 牧區草地流轉的動因不同于東中部地區土地流轉我國東部地區土地流轉的主要動因是非農產業發達,中部地區土地流轉的一個重要原因是農民外出務工導致土地撂荒,并且該地區土地流轉和規模經營已初見成效。其中東部地區土地流轉制度比較規范,有股份合作制、租賃制、委托經營、自發轉包、抵押貸款等多種形式,最為普遍的是把土地作為資產投資入股的土地股份合作制。在牧區,草地承包經營權流轉的動因趨于多元化。草原家庭聯產承包制下的牧戶分散經營,草地分割細碎化,不便于規模經營；“大戶吃小戶”兩極分化；實施新三牧政策、草畜平衡制度,草原畜牧業增長方式轉型；牧區工業化、城鎮化；牧區產業結構調整等,都對草地流轉產生一定影響。例如,錫林郭勒盟草地流轉戶的去向大致分為：一是進城打工或居住的,約占流轉戶數的38%；二是仍留在牧區為其他牧戶做牧工的,約占流轉戶數的27%；三是其他去向或仍經營牧業生產的,約占流轉戶數的35%[4]。

1.5 不同類型草原的經營權流轉程度不同對內蒙古牧區調研資料（2006年,共400個牧戶）進行匯總分析,結果顯示,草甸草原類戶均轉包草地 0.92 hm2,無租用草地（就調查牧戶而言）；典型草原類戶均轉包草地8.08 hm2,戶均租用草地46.25 hm2,在牧戶租用的草地上存在季節性租用的情況,即一年在牧草旺季租用草地3～5個月；荒漠草原類戶均轉包草地8.18 hm2；沙地草地類戶均承包草地88.93 hm2,基本無轉包草地,少數牧戶租用草地,此類型的草地使用情況比較緊張。由此看來,內蒙古草原由東向西呈帶狀分布的草甸草原區、典型草原區、荒漠化草原區及沙地草原區,牧民自發性草地經營權流轉方式大體呈現規律：即以轉包為主、轉包與租賃并重、租賃為主,其中,以典型草原區草地流轉較為活躍。但是值得說明,上述規律性只是表明在牧民對經營權自發性流轉（或初始化流轉）過程中,流轉方式大體與草原類型區的草地資源配置狀況具有一定的內在聯系。

隨著近年來新牧區建設、輪牧休牧禁牧制度、草畜平衡制度、基本草原保護制度的實施,特別是黨的十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》和《中共中央國務院關于促進農業發展農民增收若干意見》提出,要穩定完善農村基本經營制度；修訂、完善相關法律法規和政策,賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權；建立健全土地承包經營權流轉市場。牧區草地承包經營權流轉狀況在新背景、新機制的推動下,正呈現新的變化：草地經營權流轉方式多元化、市場化、制度化、規模化、流轉進程在加快,初始化自發性流轉的規律與格局正在被逐步打破。

2 牧區草地承包經營權流轉對牧民民生影響

2.1 牧民收入狀況分析從全國看,牧區剩余勞動力的自發性轉移慢于農區。王明利等[7]對內蒙古、新疆、青海和黑龍江的草原畜牧業生產進行了牧戶層次的調查。這4省（區）有在外打工者的牧戶家庭占牧戶家庭總數的12.56%,其中,內蒙古最低,為7.56%。另外,牧民收入中,來自牧業的收入仍占76.8%,表明牧戶家庭收入對畜產品高度依賴。這從錫盟阿巴嘎旗的一戶牧民家庭2007年全年收入中可以看出（表1）。

表1 錫盟阿巴嘎旗一牧戶2007年全年收入

在全年收入中,打工收入約占牧戶總收入的15%,另外85%的收入來自畜牧業；其中,畜產品生產能力和畜產品價格,成為影響牧戶收入的主要因素。在內蒙古,牧戶生產的畜產品中,羊毛、羊絨、皮張的商品率高,羊肉的商品率高,牛奶、羊奶、牛肉商品率低；20世紀80年代牧民收入主要來源于羊毛和羊肉,90年代后牧民收入主要來源于羊絨和羊肉。以上錫盟阿巴嘎旗案例只是一個個案,但牧戶收入主要來自畜牧業,這在牧區具有普遍性。其中,貧困牧戶對牧業的依賴程度要高于富裕牧戶。前者農牧業生產收入占全家庭總收入的84%,后者只占到其總收入的56%[8]。牧戶家庭收入對牲畜養殖的高度依賴,這種單一化收入結構增大了牧民維持生計的風險。

2.2 草地流轉價格偏低以錫盟為例,其政府網站上公布的相關規定為：草地承包經營權流轉價款,主要依據草地等級和利用潛力確定,各旗縣市（區）可根據本地區實際制定指導性價格。草地承包經營權流轉價款,采取一年一付方式。1988—1998年,草地流轉的一般價格為 0.09元/hm2。到2007年4月錫盟地區草牧場流轉價格一般按照草地等級確定,為7.5～90元/hm2[4]。其中,錫林浩特市草牧場經營權流轉費的標準為：天然放牧場承包經營權流轉費不得低于15元/（hm2·a）；劃區輪牧草牧場、打草地不得低于45元/（hm2·a）。遇有國家重點草原建設項目,視具體情況,由雙方另行協定[9]。具體見表2。由于近年對草地需求增加,現實中的草地流轉價格普遍比上述的高。錫盟草原監督管理局對錫盟東、西烏旗草牧場流轉情況的調查也指出“部分流轉草地租期長、租金少”,而租賃期較長的大多是公司、企業對機動草地的非法租賃,這加大對非牧戶占用草地清理難度。

表2 錫盟草地流轉價格

2.3 牧區勞動力轉移的風險土地對勞動力轉移有收入效應和替代效應,其中收入效應是土地為農民提供穩定的收入（或財產）,提高了他們抵御失業風險的能力,從而給他們更多的轉移動力；替代效應指較多的土地擠壓農民離鄉進城的積極性,從而遲滯勞動力的轉移。就勞動力轉移,姚洋[10]指出存在3種風險：第一是在城市找不到工作的風險；第二是找到工作后,失去工作的風險；第三是面臨很大的工資拖欠和拒付的風險。外部就業環境惡化,2008下半年開始的持續的全球金融危機波及到我國,危機從金融行業蔓延到實體經濟,加工業受到較大沖擊,就業率普遍下降；內在競爭力不高,牧民的技能培訓弱和語言交流難等,限制了就業的區域和行業。內外的環境,再增加了以上3種就業風險,草地對牧民轉移的替代效應增大,牧民更多地選擇在草地上經營生產活動。草地的收入效應,即草地經營權的流轉價格只有更高,才能激勵牧民的轉移；同時,在草原家庭聯產承包制的基礎上,使用權（經營權）流轉,而承包權歸宿不變,且牧區社會保障制度建設跟進,才能提高流轉草地牧戶抵御失業風險的能力。

2.4 參與草地流轉對牧戶收入的影響從內蒙古大學經濟管理學院課題組（2008）有關錫林郭勒盟阿巴嘎旗30戶資料中,選取第17戶牧戶家庭連續3年的收入和出售的畜產品（表3）。

表 3 錫盟阿巴嘎旗第17戶牧戶 2005-2007年收入

從表3可以看到參與草地流轉（2006年和2007年）之后,作為承租方,草地面積的擴大帶來主要畜產品（羊羔、羊絨）增加,家庭收入隨之增加。在這個個例中,草地轉租給承租者帶來收入增加效應。但有學者研究表明：內蒙古牧戶的生活水平不高,再參考消費環境和生活品質等指標,富裕水平會明顯下降。

錫盟一項有關調查表明：影響牧戶擴大養畜規模的原因之一,就是缺草地和勞動力。以雇傭勞動方式整合勞動力,是草地流轉的一項重要內容。在內蒙古牧區,養羊戶每年戶均進行養羊生產活動的時間為2 460 h,平均每天6.7 h。隨著草地經營規模擴大和牲畜數量的增加,牧業生產活動時間還會延長,進而產生更多牧業雇工的需求。在市場經濟條件下,牧民應當可以自由地做出選擇,通過利用個人資源（草地、勞動力等）來獲得相應的收入。草地畜牧業規模經營的牧業生產雇工,有助于解決部分牧民尤其是無畜戶和少畜戶的季節性就業,也能緩解擴大草地規模所需的勞動力。但是在雇傭的勞動力中只有極少數為長期雇傭關系,只是忙季雇傭3～4個月,如春季產羔期、剪毛期、秋季收獲期等。外出打工人口的月工資基本為300～1 200元,而牧民雇傭勞動力的月工資比這個水平還要低,基本為500元左右。

土地承包經營權流轉的核心價值體現在：具有收入效應（增加承包方和受讓方的收入）；推動規模經營（降低生產成本,提高農業效益）；促進農業機械化發展。全國土地承包經營權流轉的“安徽實踐”來看,目前主要有以下收益：土地流轉收益、政府發放各種補貼、二次分紅（農民組建土地經營合作社,還能實行二次分紅）、農民在轉出土地上打工的勞務收入或從事二、三產業的收入。而且經營大戶通過降低生產成本、提高單產和銷售價格,實現規模經營,從而提高土地經營收益。據此幾方面收益疊加,經營33.33 hm2以上的農業大戶,年純收入可達12萬元以上[10]。

3 完善牧區草地經營權流轉機制的建議

3.1 正確把握草原經營權流轉改革的價值取向草地承包經營權流轉引導與管理,要特別注意把握：“流轉的主體是牧民而不是干部,流轉的機制是市場而不是政府,流轉的前提是依法自愿有償,流轉的形式可在法律允許范圍內多種多樣,流轉的底線是“三個不得”[6]。要堅持“三個不得”原則：就是不得改變草地集體所有性質、不得改變草地用途、不得損害農牧民草地承包權益。不得改變草地所有權性質,即在流轉中不能改變草地土地所有權屬性和權屬關系。不得改變草地用途,即草地流轉只能用于草地畜牧業,不能用于非牧開發。不得損害牧民草地承包經營權益,即草地是否流轉和以何種方式流轉,完全由牧民作主,并確保牧民的草地土地流轉收益不受侵害。

3.2 構建草地經營權流轉的激勵與約束機制第一,對流轉草地面積較大、期限較長的承包戶,給予資金補貼。第二,鼓勵向養畜專業戶、家庭牧場、專業合作經濟組織和嘎查集體流轉草地,在項目、資金、貸款等方面給予重點傾斜。第三,探索由嘎查村集體統一經營流轉草地土地的模式。對不善于經營的貧困戶、部分小戶草地土地,可委托嘎查村集體或規范的合作經濟組織統一經營,增加草地土地經營收益。第四,對建設基地、科研示范、林沙產業、技術推廣、旅游開發等需要流轉的草地,要提高準入門檻。第五,由嘎查牧民選舉代表成立本嘎查草地監管小組,代表牧民開展草地承包經營權流轉監督工作,同時履行草畜平衡和草地“三牧”監督職責。第六,建立健全輿論監督、群眾舉報等社會監督制度。

3.3 規范草地承包經營權流轉管理第一,蘇木鄉鎮設立草牧經營權流轉管理服務中心,構筑管理服務平臺,為流轉雙方提供信息溝通、法規咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調處等服務,對流轉合同及有關資料進行歸案并妥善保管,健全登記備案制度。第二,逐步建立健全草地承包經營權流轉市場。嘎查村草地土地監管小組確定具體信息員,及時向蘇木鄉鎮草地土地承包經營權流轉管理服務平臺報送相關信息。政府可制定草地經營權流轉指導價格,但以市場定價的原則,具體流轉費用及結算方式由流轉雙方協商確定[11]。第三,建立草地流轉合同鑒證制度,發現流轉雙方有違反法律政策的約定,要及時糾正。第四,探索草地土地承包糾紛仲裁工作,完善仲裁程序、仲裁方法和仲裁制度,提高調處流轉糾紛能力。

3.4 創新牧區草地經營權流轉模式牧區屬于欠發達地區,經濟發展總體落后,尤其二、三產業欠發達,非牧就業機會較少且不夠穩定,草地的社會保障功能還較強,保持草地的家庭小規模經營有其必要性和合理性。大規模的、普遍的推進以草地流轉集中為基礎的適度規模經營是不現實的,但可以因地制宜地采取多種形式適度發展草地規模經營。在遵循“自愿、依法、有償、規范”原則的基礎上,以提高經營主體內部投入產出效率,降低承包經營權流轉交易費用、實現社會資源的優化配置、畜牧業產業結構優化等為目的,探索流轉模式。如牧戶聯合規模經營、股份合作型、政府租賃草地、創辦生態家庭牧場等,吳凱鋒等[12]提出給予農民組織興辦的合作經濟組織以稅收減免、低息或貼息信貸、立項優先等扶持政策。

3.5 建立健全農牧區社會保障體系草地流轉過程中,政府應該提供可替代牧戶對草地所依賴的生活保障功能的各種產品或服務。比如,在牧區配套推行相應的社保服務和保險產品。針對牧區社會保障體系薄弱的問題,相關盟市旗縣政府制定出臺了進城落戶、子女就業、創業培訓、低保、合作醫療等方面的保障政策,建立健全牧民轉移進城的組織領導、政策保障、就業培訓、社會服務的機制,為牧區人口轉移出草原的順利開展奠定了堅實的基礎。加大對轉移牧民的培訓力度,通過“陽光工程”引導性培訓、技能培訓、崗位培訓等措施,進一步提高牧民的專業技能。

3.6 優化牧區產業結構拓展就業空間目前草原牧區人口轉移面臨的最棘手問題是,即便經過短期培訓,牧民轉移進城后,因語言障礙、就業崗位有限、就業渠道不寬、只能零散就業,缺少收入來源、難以在城市安身立命,結果一段時間之后,又要重返牧區靠經營牧業為生。近年來,草原牧區工業化進程加快,但重型化工業特征突出,吸納勞動力的能力有限。據統計資料表明,重工業部門,每億元投資提供0.5個就業機會,只是輕工業的1/3[13]。因此,不容忽視牧區產業結構調整與優化,要注重發展畜產品加工業、生態旅游業、服務業。李克昌等[14]就提出在我國北方干旱荒漠草原區,利用巖畫這一獨特資源,發展草原文化生態旅游。這樣,就有利于牧區勞動力就業；有利用通過連鎖效應,逆向拉動草原畜牧業的發展；同時有助于草原可再生資源的可持續利用,進而實現草原牧區生態經濟協調發展。

[1]錫盟草原監督管理局.錫林郭勒盟牧區人口轉移流轉草地草畜平衡監督管理辦法（試行）[EB/OL].http：//wzb.xlgl.gov.cn/63210/897520/200706/t20070614_20082.htm,2007-05-30.

[2]李毓堂.草產業和牧區畜牧業改革發展 30年[J].草業科學,2009,26（1）：4.

[3]巴彥淖爾市人民政府.繼續完善巴彥淖爾市牧區草地流轉市場[EB/OL].http：//www.nmg.gov.cn/nmdt/ArticleContent.aspx?id=29073&ClassId=171&ChannelId=137,2008-12-18.

[4]錫盟草原森林防火指揮部辦公室.全盟草牧場流轉基本情況[EB/OL].http：//fhb.xlgl.gov.cn/ywxg_2/ywlm_yxjpd/ywlm_yljpd/200707/t20070724_61981.htm,2007-07-24.

[5]新左旗牧經站.新左旗牧區草場流轉情況調研報告[EB/OL].http：//www.hlbemjz.com.cn/Read-News.asp?NewsID=1510,2008-05-20.

[6]內蒙古錫盟行政公署.錫盟行政公署關于加強草牧場土地承包經營權流轉管理服務的意見[Z].錫署發〔2009〕51 號,2009-4-6.

[7]王明利,王濟民,謝雙紅.北方牧區牧民保護與建設草地的行為分析[J].中國農村經濟,2005（12）：53-60.

[8]李小云,楊帆.入世對我國少數民族婦女生計發展的影響[J].婦女研究論叢,2005（4）：21-26.

[9]錫林浩特市第十二屆人民代表大會常務委員會.錫林浩特市草牧場管護暨承包經營權流轉辦法[EB/OL].http：//www.elht.gov.cn/zwgk_21/zcfg/dfzcfg/200706/t20070616_23909.html,2007-06-01.

[10]姚洋.土地制度和農業發展[M].北京：北京大學出版社,2004：127.

[11]李光明.土地流轉政府角色定位參考題[EB/OL].新浪網 http：//news.sina.com.cn/o/2009-02-12/080615150351s.shtml,2009-02-12.

[12]吳凱鋒,張明富,羅健,等.值得借鑒的法國草地畜牧業[J].草業科學,2008,25（10）：127.

[13]吳敬璉.增長模式和工業化道路——回應七大質疑[EB/OL].中國日照網http：//www.rz.gov.cn/qysw/swzx/20050830090352.htm,2005-08-30.

[14]李克昌,楊發林,于釗,等.開發巖畫資源 發展草原文化生態旅游業[J].草業科學,2004（12）：15.