依法治國方略如何在兵團實施

劉 釗

依法治國、建設社會主義法治國家，是黨中央確立的跨世紀治國方略，依法行政是實施這一方略的關鍵環節。依法治國、依法行政的前提是有法可依。因此，黨中央確定到2010年，要建成適合我國國情的中國特色社會主義法律體系。到2009年為止，有關立法機關已經制定法律220余部(其中行政法律70余部)，行政法規和地方性法規8600余部。頒布部門規章1.2萬余部(兩者其中主要是行政法規)。完成建立法律體系的目標已基本實現，依法行政的前提已經具備。

進入新世紀，黨和國家更加重視依法行政。2004年3月，國務院發布了《全面推進依法行政實施綱要》，確定經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標。這是中國特色社會主義實踐的標志性建設，是推進政治進步、構建和諧社會的重要任務，也是維護社會穩定、實現科學發展的重要保障。屈指算來，還有短短五年左右的時間。任務逼人，時不我待。

在我國還有一個不大不小的區域，—個層級不低的組織，主要由于立法缺失，至今難以落實依法行政的國家部署，這就是新疆生產建設兵團。

黨中央、國務院都已經明確：新疆生產建設兵團承擔著國家賦予的屯墾戍邊任務，自行管理內部行政、司法事務。這里的“政”，應該是指兵團這個特殊組織具有管理轄區公共事務的政府職能的屬性。兵團這一特殊的組織形式，作為黨和國家推進新疆發展穩定的戰略舉措和重要實踐。具有典型的中國特色，制度設計是這樣，實踐也是這樣。兵團作為組織實體，已經存在了56年。在兵團轄區，黨政事務、經濟發展、安全穩定、社會民生等等責任，歷來均由兵團各級黨政組織負責，司法事務也經授權由設在兵團的各級政法機關管理?？梢哉f長期以來，兵團各級組織和相關部門在兵團轄區實際負責著國家法律法規所確定的部分政府職責。但在我國立法實踐中，至今還沒有反映和顧及這一長期的制度存在。這對現代化法治國家建設來說。實在有失完善。

為了保障行政權力合法有效行使，由行政訴訟法、行政復議法、行政處罰法、行政許可法等法律所構成的我國行政法律制度確立了依法行政中必須堅持的基本原則。這些原則中最重要的有三條，一是職權法定，對公權力來說，凡是法律沒有明確授予的，就是禁止的。二是職責法定，權責一致、相當。三是程序法定，程序公正是實體公正的保障。行政法的“行政”是國家行政主體依法對國家和社會事務進行組織和管理的活動。行政的核心是“行政權”，國家行政機關執行法律、管理國家和社會事務的權力。行政權的主體是政府(國家行政機關)。這里行政主體，是指依法享有行政職權，可以以自己的名義實施行政行為并能獨立承擔法律后果的組織。一個組織只有具有行政主體資格，才享有行政主體的法律地位，才能作為行政主體從事相關的管理活動。

由于兵團不是政府組織，根據前述行政法原理和原則，兵團黨政組織并不自然具備行政法主體資格，長期自行管理轄區公共事務也未經現行法律法規認定。而有法定職權的地方政府實際上沒有、也不可能在兵團轄區履行職責。結果是國家有關法律法規主要是行政法律法規實際上在兵團轄區沒有得到真正的實施。隨著依法治國方略的實施和我國法律體系日趨完善，兵團管理公共事務的法定職能缺失和實際擔負轄區經濟社會發展穩定職責的矛盾日益凸顯。正因為此，國務院《全面推進依法行政實施綱要》在兵團轄區實際上并未得到認真落實。究其原因，主要是立法者沒有顧及到兵團這樣一個特殊的組織實體的長期存在，而這個組織管轄人口260萬人，實際管轄面積7萬平方公里左右，遍及新疆各地。

兵團的成立、恢復和發展始終得到了黨中央四代領導集體的高度重視和關懷。在不同的歷史時期，黨的領導核心都對兵團任務、作用有重要論述。同時，兵團在各個時期，對新疆的發展和穩定都發揮了不可替代的重要作用。黨的十七大以來，黨中央、國務院更加重視、支持兵團的發展。面對新形勢、新任務，胡錦濤總書記要求兵團處理好屯墾與戍邊、特殊體制與市場機制、兵團與地方“三大關系”，在新疆更好地發揮“推動改革發展、促進社會進步的建設大軍作用，增進民族團結、確保社會穩定的中流砥柱作用，鞏固西北邊防、維護祖國統一的銅墻鐵壁作用”(簡稱“三大作用”)。由此可見，黨中央、國務院是支持兵團實現更好的發展、發揮更大的作用的。而明確兵團組織的法律地位、確定兵團組織的行政主體資格，是擺在立法者和兵團黨政組織面前不可回避的緊迫問題。為了國家的利益和法治的權威，適應兵團屯墾戍邊事業持續科學發展的需要，立法者和國家有關部門應該考慮盡快解決這個問題。

其實，解決這一問題并不難。鑒于明確兵團的法律地位主要是解決兵團組織的行政法主體資格，集中表現在國家在制定完善各項法律法規主要是行政法律法規過程中立法的不周延。不妨由立法者或者國務院法制部門通過一定的程序和文本形式，明確規定或者國家授權兵團相關組織在兵團轄區行使法律法規確定的相應職權，承擔相應義務。在不增加行政成本的前提下。依據兵團現有組織架構和編制機構，完全可以履行相應的法定職能。

有三條原則應該遵循：一是人、事統一的原則，管人和管事不能脫節、也不能分開；誰的人誰來管，誰的人的事誰負責。二是責、權一致的原則，責任和權力也不能脫節，要改變有責任沒職權，有職權不負責的現狀。這里的責任不僅是法律法規中規定的義務，還主要指在黨中央、國務院以及自治區黨委、政府的領導下，兵團黨政組織實際承擔的兵團發展、穩定、管理公共事務的責任。三是司法銜接原則，行政執法要與司法裁判管轄相聯系，相協調，以維護國家法統。

有兩點應當強調，一是不要違背“行政權不得處分”的法學原理。在漫長的工作中，兵團的相關組織曾經不斷地向國家有關部門反映管人與管事分離、責任與職權不一致和行政管理與司法裁判脫節的執法問題，經常得到“你們應該與自治區有關部門協調”的答復。這是不符合行政法學原理的。二是完善兵團的法律地位是為了依法治兵團。這樣做有利于落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》，使兵團跟上全國法治進程；有利于完善公共事務管理，保障發展穩定，服務職工群眾；更有利于協調好“兵地關系”，實現區域協調發展。立法者和有關方面應該相信兵團黨政組織和干部的素養，兵團完善了法律地位和管理職能后，更會注重依法辦事、按程序執法；更會與自治區有關部門和地方組織加強聯系、協調配合，確保國家和自治區的法律法規及相關政策在兵團認真執行；不會離心離德、濫用職權甚至越權、跨區執法，有關的擔心顧慮是不必要的，也是沒有依據的。