試析我國農業資源環境審計存在的問題及對策

龔 蕾

我國是一個農業大國，農業是我國國民經濟的基礎。農業資源的保護和可持續利用關系到新農村建設和社會的和諧發展，也是促進農業可持續發展的內在要求。農業資源環境審計是審計組織在社會經濟可持續發展理論指導下，對被審計單位農業資源環境會計披露的信息進行真實性、合法性的驗證，是披露其農業資源環境狀況及環境經濟責任鑒證的特殊審計，是環境科學與審計實務交叉滲透而形成的一門審計工作實際應用學科。開展農業資源環境審計，及時發現、揭示農業資源環境保護工作中存在的問題，對維護我國農業資源環境安全，推動生態文明建設具有極其重要的意義。

一、我國農業資源及其現狀

農業資源是指人們從事農業生產或農業經濟活動中可以利用的各種資源，是農業生產最基本的物質基礎和經濟發展的根本條件，包括農業自然資源和農業社會資源。農業自然資源主要指自然界存在的，可為農業生產服務的物質、能量和環境條件的總稱，包括水資源、土地資源、氣候資源和生物資源等等。農業社會資源是指社會、經濟和科學技術因素中可以用于農業生產的各種要素，主要有人口、勞動力、科學技術、技術裝備、資金、經濟體制和政策以及法律法規等。本文的農業資源特指農業自然資源。

為了追求經濟目標和經濟增長速度，人們往往忽視了對農業資源的保護。目前，我國農業增長在很大程度上依賴資源的高消耗來實現，致使資源約束矛盾日趨突出，環境污染更加嚴重，生態破壞進一步加劇。主要表現在以下四個方面：

1.農業水資源危機正在加深。我國農業用水量占整個用水總量的70%左右，農業每年缺水達300多億立方米，平均每年因旱受災的耕地達4億多畝。

2.耕地資源不斷減少。我國用占世界7%的耕地，讓占世界22%的人口豐衣足食，到2006年我國糧食總產量已提高到4.97億噸。耕地是決定糧食供給的基礎，我國的人均耕地不足1.5畝，僅占世界平均水平的40%。

3.災害性氣象的影響作用大。我國農業生產仍然是“靠天吃飯”，而我國氣候的基本特征就是降水的地區分布極不平衡，年際降水變化大，旱澇等災害性天氣頻繁，每年因自然災害損失的糧食就超過700億斤，嚴重影響了中國農業的生產和發展。

4.受污染嚴重。農業資源正面臨大范圍生態環境惡化和自身污染的雙重威脅。一方面，工業“三廢”污染急劇向農村蔓延，約有20%的農田受到不同程度的污染。另一方面，濫用農藥化肥不僅使農田生態平衡失調，還導致了耕地污染、水污染及農產品質量下降等問題。如果單純地追求經濟效益，忽視農業資源環境，就會導致農業生產嚴重缺少后勁，制約農業可持續發展進而制約中國整個經濟發展。

二、我國農業資源環境審計存在的主要問題

隨著我國經濟結構的調整，國家對農業環保資金的投入逐年增加，農業資源環境審計也因此逐步受到重視。目前我國農業資源環境審計具有以下幾個特點：

（1）審計類型以財務收支審計為主；

（2）審計實施方式以強制審計為主；

（3）審計項目確定線索以現實存在的重大環境問題為主；

（4）法規政策和制度執行以合規性審計為主。

雖然農業資源環境審計工作取得了一定的成績，但仍存在著一些問題，制約著審計事業的發展。

（一）對審計的重要性認識不足

由于我國環境治理起步較晚，直到1999年環境審計才作為我國審計理論的研究重點，但目前仍缺少系統的環境審計理論。這種狀況導致審計機關內部以及社會有關方面包括相當數量的審計人員，尚未充分認識到環境審計的意義及發展前景。個別領導和部門忽視了農業與資源環境審計是關系到抗旱防汛、水清天藍、移民補償，甚至是資源優化配置、影響生活生存質量的工作，忽視了其為宏觀調控服務的功能，甚至造成審計經費緊張，有的把應該就地審計的項目改為報送審計，在一定程度上影響了審計工作的質量。

（二）審計執法力度不大

由于審計中對發現的違紀違規問題沒有一個統一的處理標準，處理時只能套用《國務院關于違反財政法規處罰的暫行規定》，這就使農業資源環境審計存在一個執法依據不足的問題。另一方面，很多違紀違規問題是政府行為所造成的，增大了審計的處理難度，即使是歸還原資金渠道也很難落實，對改變資金投向計劃的行為更是無法處理，這在一定程度上影響了審計作用的發揮。

（三）審計內容、方式單一

目前我國進行的環境審計主要是合規性審計，即主要鑒證企業的經濟活動是否遵守了現有的環境保護法律和地方頒布的環保法規，如污染物的排放是否超過了規定標準，是否按照規定要求及時上交各種費用等，還沒有涉及到對國務院所屬的環保專項資金、國際履約方面、政府環境政策方面進行審計監督等內容。這就使環境審計的作用僅限于消極防范，遠未起到環境審計應有的制約和促進作用。

（四）審計目標層次不高

農業資源環境審計的直接目標是為了加強專項資金的管理，保證國家有關政策的全面落實，促進農業和農村經濟的全面發展，進一步增強我國可持續發展的綜合國力。但是由于地方經濟發展不平衡，尤其是經濟欠發達地區的縣域經濟更是發展緩慢，財政拮據，一些縣（市）審計局經費緊張，甚至連工資都難以保證，因此，在安排審計計劃時，只考慮到能否收繳罰款，罰款成了主要審計目標，在一定程度上影響了審計工作的質量。

（五）審計人員素質較低

目前農業資源環境審計人員大多為財會專業人員，對資金運用情況及查出違紀問題得心應手，而對工程預決算審計，計算機輔助審計，績效審計等缺乏專業的培訓。審計內容只限于傳統的財務收支審計，審計方法僅限于傳統的手工查賬，審計成果體現不出宏觀管理的東西，很難為領導的決策提供有價值的參謀依據，降低了工作質量，直接影響了農業資源環境審計的發展。

三、加強我國農業資源環境審計的對策

為了解決上述所存在的問題，我們應該在實踐中不斷研究和探討，并采取相應的對策，提高農業資源環境審計的工作質量，保證農業資金的使用效能，推進農業可持續發展戰略的實現。

（一）高度重視農業資源環境審計工作

加強農業資源環境的審計監督，是規范農業資源環保資金運作、提高投資效益的重要保證。因此各級政府應高度重視并積極支持審計機關履行職責，認真研究解決審計發現的問題，發揮審計宏觀調控作用。各級審計機關應認真貫徹“依法審計、服務大局、圍繞中心，突出重點，求真務實”的工作方針，要把農業資源環境審計作為一項重要內容，形成定期審計制度，長期堅持。

（二）加大審計執法力度

各級審計機關要嚴格按照審計程序，配合法制部門積極制訂有關規定，增加審計執法的可操作性。首先，制定、完善和細化農業資源環境審計法規，使之有法可依。其次，制定和建立具體的操作規范，將審計業務活動與審計管理規范化。第三，要建立適應社會主義市場經濟建設的內部約束機制，如審計報告體系，報表體系。對審計查出的違反國家規定的財政、財務收支行為，依照有關法律法規和規章的規定進行處理。堅決維護財經法規的嚴肅性，做到有法必依，執法必嚴，違法必究。對資金籌集分配、管理、使用中帶經常性和普遍性的問題要以事實為依據，以法律法規為準繩，在嚴肅查處的基礎上，加大對責任人的處理力度，防止屢查屢犯。

（三）審計內容要廣范、方式要靈活多樣

要實現農業審計的高層次監督，必須改進審計方式，采取靈活多樣的審計方法、先進的審計技術，在開展財務收支審計的基礎上，逐步實現由事后審計向事前審計，查錯防弊向改進管理和提高效益方面的轉變，不斷探討農業審計的新內容和新方法。對重點項目、重點資金延伸審計、跟蹤審計或轄區內互審、抽審；對資金投入、分配、使用及竣工決算分步驟、分層次地實施審計，把審計監督與促進部門管理有機地結合起來；對熱點、焦點問題適當安排行業審計，打破建制，統一組織，統一調配，對發現的問題要統一口徑、統一標準進行處理，防止地方政府的行政干預；采取區域性的交叉審計，避免由于熟悉審計對象而帶來的人情干擾，保證審計結果的可信性、準確性和全面性，確保審計處理的公正性。

（四）提高審計目標層次，突出重點

審計機關應將審計目標的層次提高，不能僅僅以收繳罰款為目標，審計的目標應定在加強資金管理，提高使用效益，保證國家有關政策的全面落實上。另外由于農業與資源環保資金體現了資金投入渠道、層次和管理部門多，點多、線長、面廣等特點，因此在全面審計的基礎上，應突出重點，如抓住重點資金、重點部門和單位、重點項目等進行經常性、跟蹤審計，對使用農業與資源環保資金的一般單位和項目及鄉鎮、村實行有計劃地進行抽審。

（五）提高審計人員素質

高質量的審計工作，必須有高素質的人去完成。因此，各級審計機關要對現有的審計人員定期進行系統的有計劃的培訓，重點結合當年的審計計劃，進行有針對性的培訓和理論研討，建立一支作風嚴謹、踏實肯干，有奉獻精神的高素質審計隊伍，使農業資源環境審計人員能成為一專多能的復合型人材，迎接新世紀的挑戰。