國有企業改制有關問題芻議

■/劉睿剛

從理論上正確認識和理解國有企業改制，在實踐中正確處理企業改制中的有關問題，有助于確保改制工作順利進行并取得實效。

一、國有企業改制的方式問題

《企業國有資產法》第39條規定了三種企業改制方式：(1)國有獨資企業改為國有獨資公司；(2)國有獨資企業、國有獨資公司改為國有資本控股公司或者非國有資本控股公司；(3)國有資本控股公司改為非國有資本控股公司。

如果從企業的國有性質和法律形態是否改變兩個角度來考察，這三種方式可以重新劃分為：(1)國有獨資企業改為國有獨資公司和國有資本控股公司；(2)國有獨資企業改為非國有資本控股公司；(3)國有獨資公司、國有資本控股公司改為非國有資本控股公司。

重新劃分后，第一種改制方式，企業的國有性質沒有發生變化，但法律形態發生了變化；第二種改制方式，企業的國有性質和法律形態都發生了變化；第三種改制方式，企業的法律形態沒有發生變化，但企業的國有性質發生了變化。

企業改制方式的選擇確定，一方面取決于企業的現實情況，看其本身是國有企業還是已成為有限責任公司，另一方面取決于國資管理部門對企業重要性的定位。對關系國計民生的國有企業，改制以后一般仍然要通過控股保持其國有性質，采取第一種改制方式；對處于市場競爭性行業的國有企業，一般采取第二種或者第三種改制方式，不再保持控股地位，甚至完全退出。

確定改制方式是一切改制工作的基礎，改制方式不同，改制過程中對一些關鍵問題處理的原則和標準也就不同。比如，改制后企業國有性質沒有改變的，職工的國有身份仍然保持不變，原企業不向繼續留用的職工支付經濟補償金。

二、國有企業改制的主要工作問題

將國有獨資企業改為國有獨資公司、國有資本控股公司或者非國有資本控股公司，是對企業進行組織結構和法律形態的徹底轉換，是將按照《全民所有制工業企業法》設立的國有企業改制為按照《公司法》設立的有限責任公司。其中將國有獨資企業改制為非國有資本控股公司或者國有資本完全退出的非國有資本公司，是完全徹底的企業改制，在這一過程中，一般須完成好以下三個方面的工作：

（一）非經營性資產的剝離改制

現在國有企業的改革是由出資人主導的改革，改革的目的是建立現代企業制度，將企業改造成真正的市場競爭主體。所以，企業改革，首先要摸清家底，在全面清產核資的基礎上，將與改制后的公司無關的或者關聯度不大的資產及業務剝離出來，進行主輔分離，分別改革。在國有企業中，輔業常常是企業所負擔的各項社會服務職能，包括職工生活服務職能。將輔業資產剝離出來，直接改制為非國有資本公司，是最徹底、最理想的改制。但是由于受到社會各方面條件的限制，輔業改制后經營上常常入不敷出，很難獨立生存下來。所以實際工作中一般采取兩種處理方式，如果輔業資產較多，先改制，然后由改制后的新公司在一定時期內給予補貼和扶持；如果輔業資產較少，可將輔業資產剝離后托管給改制后的新公司，由新公司利用輔業資產繼續為職工生活提供服務。無論采取直接改制還是將輔業資產托管維持的方式，出資人都必須對此做出妥善安排，以維護職工生活的正常進行和社會秩序的穩定。

（二）經營性資產的評估出售或折價入股

這是國有企業改革的重頭戲。在改制前的國有企業中，國有資產是由國家依據《全民所有制工業企業法》授予企業進行經營管理的。改制后，經營性資產將作為股東的出資進入新公司，成為新公司法人財產的一部分。經營性資產不僅僅是指實物資產，還包括專利權、非專利技術、商標權、商譽等無形資產。未包括在內的各項資產，改制后的企業不得無償使用；若需使用的，必須向原企業的出資人支付有償使用費或租賃費。

低價折股、低價出售等導致國有資產流失的行為主要發生在對經營性國有資產處置這一環節。作為改制企業的出資人或者資產主管部門，一方面要清晰界定經營性資產的范圍，另一方面要通過評估準確反映經營性國有資產的市場價值，并通過在產權市場上公開掛牌進行處置。出售經營性國有資產所獲得的資金，還是對職工進行勞動關系調整，給予經濟補償的主要資金來源。

（三）職工勞動關系調整

任何一個國有企業，如果改制為非國有企業，企業性質發生了根本變化，職工的切身利益會受到較大影響。為了確保職工利益不受損害，根據《關于進一步規范國有企業改制工作的實施意見》(國辦發［2005］60號)，必須嚴格按照有關法律法規和政策對職工勞動關系進行調整，即由職工與原國有企業的長期勞動關系，調整為依據《勞動合同法》重新與改制后新公司確立的新的勞動關系。職工勞動關系調整涉及到了原勞動關系的解除和新勞動關系的確立兩個方面。解除原勞動關系，企業要按規定向職工支付經濟補償金等有關費用，同時原企業拖欠職工的工資、醫療費和挪用的職工住房公積金以及企業欠繳的社會保險費，原則上都要一次性付清。改制后的新公司要按照《改制方案》安置職工，同時按照《勞動合同法》與職工重新簽訂勞動合同，并及時為職工接續養老、失業、醫療、工傷、生育等各項社會保險關系。

三、國有企業改制中土地資產的處置問題

國有獨資企業改制為有限責任公司，都要將原企業的凈資產評估后進行出售或者折算為股份。土地資產是企業資產的重要組成部分。目前，大多數國有企業的土地都是國有劃撥用地。改制中，為確定改制資產的市場價值，常常要先將土地資產從企業經營性資產中分離出來，由專業評估機構單獨進行估價，估價結果經過本級政府或政府主管部門調整、確認后，作為土地出讓的評估值，并入企業總資產范圍。此時經營性資產評估值中包含的土地價值就是政府確定的土地出讓金的全部價值。

有些地方政府規定，土地出讓金先通過國土管理部門收繳一部分，大約45%，再通過產權市場繳納一部分，大約55%。土地出讓金的繳納雖然放在了產權交易前后的兩個時間段上，但實際支付人仍然是產權市場上經營性資產的受讓人。這種安排，對財政收支來說結果是一樣的，全部出讓金最后都繳到了財政。但是對凈資產較多的企業來說結果會有所不同。對改制凈資產大于改制成本的企業，先收取的土地出讓金財政將不再給企業返還，在一定程度上減少了進入改制資產范圍的經營性國有凈資產。

四、企業價值評估問題

國務院國資委《關于加強企業國有資產評估管理工作有關問題的通知》(國資發產權［2006］274號)是加強國有資產評估管理的一個很重要的文件。該文件規定：“涉及企業價值的資產評估項目，以持續經營為前提進行評估時，原則上要求采用兩種以上方法進行評估。”對這一規定，在實際執行過程中存在著不同的理解，甚至是誤解。能否進行企業價值評估，要取決于企業改制方式。

(一)公司制企業改制

將國有獨資公司改制為國有資本控股公司，或者將國有獨資公司、國有資本控股公司改為非國有資本控股公司，都是依據《公司法》進行的，本質上是對公司股權進行多元化和分散化改革，只涉及股東及其股權的變更，不涉及企業組織結構和法律形態的轉換，公司作為一個獨立的法人實體并沒有受到影響。所以這幾種方式的改制，具備持續經營前提，對轉讓股權的價值確定，無論是全部股東權益還是部分股東權益，都必須進行企業價值評估，或者說其價值都必須在進行企業價值評估后確定。

(二)國有企業的公司化改革

在將國有企業改制為國有資本控股或參股公司過程中，對經營性資產進行企業價值評估是不適宜的，這種做法混淆了企業整體資產評估與企業價值評估的概念。

企業價值評估是將企業作為一個以贏利為目的，由各種要素資產組成并具有持續經營能力，能夠創造利潤的相對完整的系統整體，通過預測企業的未來收益，對以企業贏利能力為基礎的市場交換價值進行評定估算。企業價值表現為企業所具有的獲利能力(具體表現為企業收益能力或現金流)的折現值。所以進行企業價值評估必須將持續經營作為其前提條件。

對國有企業進行公司化改革，實際上經歷的是一個對原企業資產、人員分解，法人注銷到新公司資產人員重新整合，法人重新設立的過程。通過前文所述已知，改制前后企業的資產規模、治理結構和法律形態都發生了變化，改制后此法人已非彼法人。用會計上的持續經營概念進行衡量也可以發現，持續經營這個前提并不存在。對資產來說，只能遵循“持續使用原則”，對企業法人才能適用“持續經營原則”。如果非要用企業價值進行評估，評估后還必須按照貢獻原則，將經營性資產的價值從企業價值中分離出來。只有這樣，評估的結果才是經營性國有資產的價值。

國有企業改制是一個復雜的系統工程，如果能從道理上把這些問題搞清夢，就抓住了綱，就能做到綱舉目張，有助于在紛繁復雜的具體事務中保持清醒頭腦，順利推進國企改革事業。